Proposition de loi relative au patrimoine monumental de l’Etat

I - PRESENTATION GENERALE

La proposition de loi de Françoise Férat (UC) et Jacques Legendre (UMP) est un véritable projet de loi. On ne peut que regretter qu’en passant par le truchement d’une proposition de loi, le gouvernement évite :

- de déposer un projet de loi,

- de recueillir l’avis du Conseil d’Etat,

- de présenter une étude d’impact.

De plus, le calendrier contraint et les conditions d’examen de ce texte, première lecture en session extraordinaire et en même temps qu’une autre proposition de loi toute aussi touffue, sont inadmissibles.

Encore plus inacceptable, la volonté de la majorité de faire adopter ce texte « conforme » en première lecture par l’Assemblée nationale, interdit aux députés tout droit d’amender cette proposition de loi qui ne comprend pourtant pas moins de 70 alinéas.

La présente proposition de loi a été examinée au Sénat au moment de la polémique sur la vente de l’Hôtel de la Marine à Paris. Elle vise à étendre les possibilités de transfert des monuments nationaux par l’Etat, aux collectivités territoriales (déjà prévues par l’article 97 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) sans durée dans le temps et à assouplir les modalités de ce transfert, en permettant, notamment, à l’Etat de céder à titre onéreux certains monuments ou sites aux collectivités territoriales, libres à elles de procéder ensuite, sans aucun contrôle, à la revente des biens ainsi acquis.

Cette PPL comprend 4 chapitres et 13 articles :

- Utilisation du patrimoine monumental de l’Etat (article 1er A, 1er, 2 et 2bis) ;

- Centre des monuments nationaux (article 3);

- Transferts de propriété des monuments historiques classés ou inscrits de l’Etat aux collectivités territoriales (articles 4 à 11) ;

- Dispositions diverses (articles 12 A, 12 B, 12 C, 12 et 13).

Elle modifie principalement le code du patrimoine mais également le code général de la propriété des personnes publiques et le code général des collectivités territoriales.

La mesure phare du texte est la création d’un Haut conseil du patrimoine, aux côtés du Centre des monuments nationaux. Composé de parlementaires, de personnes qualifiées et représentants des administrations, il établira la liste des monuments transférables, donnera son avis sur le transfert à titre gratuit aux collectivités conditionné à un projet culturel.

Il décidera également de l’opportunité du déclassement du domaine public en vue d’une revente d’un monument ayant été transféré à une collectivité à titre gratuit.

Il se prononcera sur toute vente par l’Etat de l’un de ses monuments. Il sera informé de tout projet de bail emphytéotique d’une durée supérieure ou égale à 30 ans et pourra alors s’autosaisir. Si la demande de transfert est accompagnée d’un projet culturel, la cession se fera à titre gratuit, sinon ce sera à titre onéreux (selon la procédure du code général de la propriété des personnes publiques).

Le Sénat a introduit 5 nouveaux articles dont l’article 1er A obligeant à tenir compte,dans les politiques d’urbanisme et d’aménagement,du patrimoine culturel en général et en particulier de celui inscrit au patrimoine mondial de l’UNESCO.

Les groupes PS et CRC-SPG ont voté contre cette proposition de loi faute d’avancées suffisantes.

Rappel :

La commission Rémond,mise en place par Jean-Jacques Aillagon, alors ministre de la culture, préalablement au vote par le Parlement de la loi du 13 août 2004, avait fixé les critères devant prévaloir lors de l’arrêt de la liste des monuments transférables : il ne pouvait s’agir des monuments ou sites faisant partie de la mémoire de la Nation (champ de bataille et cimetières militaires) ou rappelant les gloires et discordes de la patrie ; ceux de rayonnement ou notoriété internationaux, les sites archéologiques datant des âges de la préhistoire ou pour lesquels seul l’Etat a les compétences et moyens d’entretien ; les monuments liés aux relations de la France avec les nations étrangères ; ceux récemment acquis par l’Etat ou moyennant d’importants moyens financiers ; toutes les cathédrales.

L’article 97 de la loi du 13 août 2004octroie la possibilité, à l’Etat et au Centre des monuments nationaux, de transférer la propriété de monuments classés ou inscrits dont la liste est fixée par décret,aux collectivités territoriales qui en font la demande.

Les socialistes avaient, lors de sa mise en place, émis les plus grandes réserves sur le dispositif de cet article et souhaité (sans être entendus) inscrire dans la loi que la liste des monuments historiques (fixée ultérieurement par décret), pouvant faire l’objet d’un transfert de propriété de l’Etat aux collectivités territoriales, ne comporte « ni les cathédrales, leurs cloîtres et leurs palais épiscopaux attenants, ni les abbayes-mères, ni les palais nationaux, ni les monuments d’intérêt national ou fortement symboliques au regard de la Nation ». La rédaction de cette liste de monuments non transférables avait été directement inspirée des préconisations de la Commission Rémond.

Ils avaient en outre proposé, sans succès, d’encadrer davantage la convention signée entre l’Etat et la collectivité concernée afin qu’elle « fixe les servitudes et les obligations attachées au monument transféré et, notamment, l’utilisation prévue de celui-ci ainsi que les conditions d’ouverture éventuelle au public et de présentation des objets qu’il renferme et qu’elle mentionne l’état de conservation du bien au moment du transfert de propriété. »

Le Décret n°2005-836 du 20 juillet 2005pris en application de l'article 97 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 a fixé la liste des monuments pouvant faire l’objet d’une demande de transfert, respectant les préconisations de la commission Rémond. Ont ainsi été retenus 176 monuments transférables.

Les monuments transférés en vertu du dispositif de la loi de 2004 :

Sur 73 candidatures concernant 70 monuments et sites, 59 conventions sont à ce jour effectivement signées, 6 transferts restant encore en instance de signature ; 11 monuments transférés figurent sur la liste des immeubles gérés par le Centre des monuments nationaux (château du Haut-Koenigsbourg, dolmen de Peyrelevade, château de Châteauneuf, site des Fontaines salées, château de Chaumont, Maison du maréchal Foch à Tarbes, site de la Graufesenque, chapelle des Carmélites à Toulouse, abbaye de Jumièges, abbaye de Silvacane, château du roi René à Tarascon). Sur les 65 monuments, 43 transferts sont effectués au bénéfice de communes, 16 transferts au bénéfice de départements, et 6 au bénéfice de régions. Les conventions indiquent les conditions dans lesquelles l'État apporte un soutien aux travaux de restauration menés sur les édifices transférés pendant les cinq années suivant le transfert ; 25 conventions comportent en annexe, comme le permettent les dispositions de l'article 97 de la loi du 13 août 2004, un programme de travaux spécifiques pour la restauration des monuments avec une aide de l'État à taux préférentiel de près de 50 %, pour un montant total de travaux de 49,37 MEUR à réaliser sur cinq ans (dont 5,7 MEUR au titre de cinq conventions encore en instance de signature).

L’article 116 de la loi de finances pour 2010assouplissait les conditions de transfert :

- L’article 116 (art 52 du PLF) donnait compétence aux établissements publics de l’Etat (au lieu du Centre des monuments historiques), après avis du préfet, à autoriser le transfert de propriété d’un monument, à la place de l’Etat et sans avis préalable du ministre de la culture ;

- plus aucune liste ne devait fixer la liste des monuments (et objets) transférables ; le champ du transfert dépassait donc les monuments gérés par le Centre des monuments nationaux (près de 200, tous n’étant pas ouverts à la visite du public) ;

- le transfert aurait pu désormais ne porter que sur une partie du monument ou sur ses meubles.Ainsi, en vertu de ce dispositif, les collectivités auraient pu acheter les monuments historiques « à la découpe »…. ;

- le monument transféré aurait pu faire l’objet d’une « réutilisation éventuelle dans des conditions respectueuses de son histoire et de son intérêt artistique et architectural ». Aucune garantie n’avait à être apportée quant à l’usage « culturel » du bien acquis. La transformation d’un monument historique en hôtel, centre de loisirs, centre de « bien-être », parc d’attraction devenait possible….

Le Sénat, en décembre 2009, avaitposé plusieurs garde-fous :

- le ministre de la culture (et non au préfet) détenait le pouvoir de désignation de la collectivité bénéficiaire du transfert de propriété ;

- était interdite la « vente à la découpe » d’un monument par transfert de meubles ou de parties d’immeubles ;

- l’Etat gardait un droit d’opposition à la cession par la collectivité du bien, mais dans un délai de 20 ans seulement.

Le conseil constitutionnel, dans sa décision 2009-599 DC du 29 décembre 2009, a censuré cette dispositionconstituant un « cavalier budgétaire » car dépourvu de lien avec la loi de finances : ainsi le Conseil n’a censuré cette disposition que pour des motifs de forme. Sur le fond, aucun motif n’a été invoqué en vertu duquel le dispositif de l’article 116 de la loi de finances de 2010 remettait en cause un principe à valeur constitutionnelle. Rien ne s’opposait donc à ce que, ultérieurement, le législateur légifère dans le sens de la disposition annulée en décembre 2009.

C’est pourquoi, la Commission Culture du Sénat a rapidement mis en place un groupe de travail sur le Centre des monuments nationaux (CMN) qui a rendu un rapport sur la base duquel a été rédigée la présente proposition de loi :

- transfert de certains des monuments classés et inscrits appartenant à l’Etat, retenus en vertu d’une liste élaborée par le nouveau Haut Conseil du patrimoine, aux collectivités territoriales ;

- transfert effectué à titre gratuit s’il est accompagné d’un projet « culturel » pour le monument transféré et à titre onéreux s’il n’est pas lié à la réalisation d’un projet culturel sur le monument ou site transféré ;

- intervention de quatre autorités pour juger du bien fondé d’un projet de transfert : 2 ministres, celui en charge des monuments historiques (de la Culture) et celui en charge du domaine de l’Etat (de l’Intérieur), le préfet de la région du monument du site concerné et le Haut conseil du patrimoine ;

- Malgré le caractère inaliénable du patrimoine national, des déclassements pour revente (même à une personne privée) par la collectivité bénéficiaire seront possibles :

· sans aucun contrôle si le bien a été transféré à titre payant à la collectivité ;

· et avec le contrôle préalable (avis conforme) du Haut conseil du patrimoine, pour les déclassements de monuments historiques cédés gratuitement par l’Etat à une collectivité.

Le ministre de la culture, Frédéric Mitterrand, s’est exprimé à plusieurs reprises, tergiversant beaucoup sur une telle réforme du mode de transfert et surune réouverture du dossier.

A noter,une proposition de loi de Mme Marland-Militello (UMP), n° 2285 du 5 février 2010, reprend l’intégralité du dispositif amendé de l’ancien article 116 de la loi de finances pour 2010.

II- UNE REFORME DANGEREUSE AU REGARD DE L’OBJECTIF DE PRESERVATION ET DE MISE EN VALEUR DES MONUMENTS NATIONAUX CLASSES ET INSCRITS

Par le biais des cessions de biens à titre onéreux, la ppl ouvre la possibilité à l’Etat de se débarrasser d’une partie de son patrimoine en réalisant une opération financière auprès des collectivités pour qu’elles en disposent par la suite. Une telle possibilité s’inscrit parfaitement dans la politique de rentabilité de la culture décidée par le Président de la République, depuis le début de son quinquennat, au détriment de la préservation du patrimoine historique commun à tous les Français.

Concernant la cession gratuite du patrimoine aux collectivités dans le but de poursuivre un projet culturel, il convient d’espérer qu’en période de resserrement budgétaire, celles-ci auront toujours les moyens d’entretenir des monuments et sites, témoins de l’histoire de France et de valeur artistique inestimable ;

Le texte autorise à transférer, sans leurs objets et meubles, les monuments, et sites. On peut comprendre que, dans certains cas, les objets que contient un monument ou un site ne présentent pas un intérêt majeur. Néanmoins, dans d’autres cas, l’ameublement renforce voire fait l’intérêt du château ou du monument ; il en va de même des objets et pavements contenus dans les sites archéologiques.

Jean-Jacques Aillagon, ministre de la culture à l’époque, dans sa lettre de mission à René Rémond, en 2003, souhaitait favoriser « l’implication des collectivités territoriales dans le domaine du patrimoine ».

Malheureusement, la philosophie prévalant aujourd’hui pour cette seconde phase de transfert n’a pour objectif que de permettre à l’Etat de brader le patrimoine national dans le but inavoué de remplir ses caisses mais aussid’autoriser, dans une seconde phase,les collectivités à pratiquer à leur tour, la spéculation immobilière, en revendant leur bien.

L’exemple du projet de vente, par l’Etat, de l’Hôtel de la Marine, Place de la Concorde à Paris,illustre parfaitement cette politique et les intentions du gouvernement à l’encontre du patrimoine national.

Un problème d’éthique se pose par ailleurs (déjà soulevé par la commission Rémond, il y a 7 ans) : le transfert de monuments entrés en possession de l’Etat, par legs ou don ne s’oppose t- il pas à la volonté initiale de leurs donateurs d’en confier propriété et gestion à l’Etat ?

III. L’AVIS DU CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX

Le Centre des monuments nationaux est satisfait :

- par l’affirmation de son identité et la stabilisation son périmètre d’action (article 3);

- l’introduction dans le code du patrimoine de la notion de péréquation financière entre les monuments qu’il gère (article 3) ;

- que la liste des monuments placés sous sa responsabilitésoit précisée par décret en Conseil d'État (article 3) ;

- que des dispositions permettant de lutter contre le dépeçage du patrimoine et de prononcer une servitude de maintien in situ, dans un immeuble classé pour des objets ou des ensembles historiques mobiliers classés aient été votées (article 2 bis nouveau).

- de l’assistance juridique aux collectivités par les services du ministère, durant une période 3 ans, en cas de transfert d’un monument (amendement du groupe socialiste à l’article 9).

- de l’introduction de la notion de patrimoine mondial dans le code du patrimoine, ceci permettant aux collectivités d’être clairement averties des responsabilités qui leur incombent pour les monuments classés ainsi distingués (article 1er A).

IV - ANALYSE DES ARTICLES

Chapitre I –Utilisation du patrimoine monumental de l’Etat

Article 1 A (nouveau) Conservation et mise en valeur du patrimoine culturel – patrimoine mondial

Introduit en commission par un amendement du sénateur Ambroise Dupont, cet article additionnel reprend les propositions formulées de son rapport pour avis du PLF 2011. Il insère la notion de patrimoine mondial dans le code du patrimoine, afin que les collectivités soient clairement averties des responsabilités qui leur incombent pour les monuments classés au patrimoine mondial.

Le groupe socialiste a voté pour.

Article 1 Création, composition et missions du Haut conseil du patrimoine

L’article insère, au chapitre I du titre I du livre VI du code du patrimoine deux articles L. 611-2-1 et L.611-3 portant création du Haut conseil du patrimoine (alinéa 1er).

- Art. 611-2 du code du patrimoine : il est créé un Haut conseil du patrimoine placé auprès du ministre chargé des monuments historiques, chargé d’établir la liste des monuments « classés ou inscrits » transférables se prononce sur le caractère transférable des monuments dont il est envisagé le transfert (alinéa 2).

A noter que :

- la liste de monuments transférables qui sera établie par le Haut conseil du patrimoine devra tenir compte « notamment » des mêmes critères que ceux qui ont prévalu à l’élaboration de la première liste de transfert (celle annexée au décret n°2005-836 du 20 juillet 2005, pris en application de l’article 97 de la loi de 2004) ; sans doute la liste établie en 2005 sera-t-elle reprise pour les monuments et sites non encore transférés ?

- il n’y a aucune limite fixée dans le temps à la possibilité de demande de transfert.

Le groupe socialiste a proposé trois amendements à l’alinéa 2 précisant :

- que la liste établie par le Haut conseil du patrimoine ne comporte ni les cathédrales et leurs cloîtres, ni leurs palais épiscopaux attenants, ni les abbayes-mères, ni les palais nationaux, ni les monuments d'intérêt national ou fortement symboliques au regard de la Nation (inspiré par les conclusions du rapport de la Commission Rémond). Il est de la compétence du législateur d’encadrer le rôle du Haut conseil du patrimoine et de définir le périmètre des monuments que le Haut conseil du patrimoine pourra déclarer transférables aux collectivités ou à leurs groupements (rejeté).

- que le Haut conseil du patrimoine se prononce sur tous les projets de transfert de monuments par l'État et non sur les seuls projets qu'il a décidé d'analyser ou qui lui sont soumis par le ministre (rejeté).

- que, compte tenu de la durée des baux emphytéotiques, les transferts de gestion effectués dans ce cadre juridique soient être contrôlés, par le Haut conseil du patrimoine, de la même manière que les transferts de propriété (rejeté).

Le Sénat a apporté deux précisions supplémentaires à cet alinéa :

- aucune vente d’un monument classé ou inscrit appartenant à l’Étatne peut se faire sans l’analyse préalable du Haut conseil du patrimoine. (C’est évidemment l’idée qui servait déjà de fil conducteur au rapport n° 599 du Sénat sur le Centre des monuments nationaux et qui justifiait les mesures de « précaution » définies par les articles 1 et 2 de la présente proposition de loi). Il convient de le rappeler de façon explicite pour lever toute ambiguïté ;

- la vente n’étant plus désormais le seul outil dont dispose l’État pour envisager des cessions de droits réels à long terme, les sénateurs ont jugé utile de préciser que l’information du Haut conseil est systématique sur des projets de baux emphytéotiques administratifs(durée supérieure à 30 ans). Ainsi sur le projet de l’Hôtel de la Marine à Paris, il pourrait s’autosaisir.

Il se prononce sur les opportunités de transfert à titre gratuit des monuments historiques (MH)inscrits ou classés (alinéa 4).

Il vérifie l’usage préconisé pour les monuments transférés (alinéa 5).

Il se prononce également sur l’opportunité de déclassement du domaine public soit d’unMH appartenant à l’Etat en vue de sa vente,soit d’unMH ayant fait l’objet d’un transfert à titre gratuit à une ou plusieurs collectivités territoriales en vue de leur revente par les collectivités (alinéa 6).

Cet amendement CRC-SPGG a été adopté à l’unanimité, tous les groupes estimant légitime que le Haut conseil du patrimoine se prononce sur tout déclassement du domaine public de tout MH appartenant à l’Etat.

Un amendement sénatorial adopté à l’unanimité, rappelant l’importance du patrimoine de l’Etat français à l’étranger, prévoit que le Haut conseil du patrimoine veille à la protection des monuments d’intérêt historique appartenant à l’État situés en dehors du territoire français qu’il aura identifié ou dont le projet de vente sui sera soumis (alinéa 7).

Après l’alinéa 7, le groupe socialiste a proposé un amendement prévoyant un mandat renouvelable de trois ans pour les membres du haut conseil du patrimoine (retiré).

Un amendement de la rapporteure définit une nouvelle compétence pour le Haut conseil du patrimoine qui peut demander à l'Etat d'engager une mesure de classement ou d'inscription au titre des monuments historiques afin de protéger un immeuble. Compte tenu de l'étendue du parc monumental de l'Etat, il faut envisager l'hypothèse où un monument n'aurait pas été protégé alors que son intérêt patrimonial le justifierait (alinéa 8)

- Art. L. 611-3 du code du patrimoine : le Haut conseil est composé paritairement de membres des deux assemblées parlementaires notamment de membres des commissions de la culture, des représentants des collectivités territoriales, de représentants des administrations chargées de la gestion du domaine de l’Etat, des monuments historiques et des collectivités territoriales (amendement sénatorial de la rapporteure), de personnalités qualifiées choisies par le ministre en charge des monuments historiques pour leur connaissance en histoire, en architecture et en histoire de l’art.

Ses avis sont motivés(amendement Morin-Desailly), rendus publics (amendement de la rapporteure), et publiés au Journal officiel (amendement CRC-SPGG).

Le pouvoir réglementaire (décret en Conseil d’Etat) sera chargé de préciser la composition - le nombre de membres - et les modalités - de nomination des membres et - de fonctionnement du haut conseil (alinéa 9).

Dans l’esprit des auteurs de la proposition de loi, cette commission est appelée à devenir une « commission Rémond » permanente.

La mise en place de ce Haut conseil du patrimoine constitue un garde-fou dans la mesure oùcette instance veillera sur la destination future des monuments transférés à titre gratuit, notamment en cas de déclassement et que ces avis devraient permettre d’alerter, voire d’éviter, notamment, des usages non conformes à la préservation et à la destination du monument.

Néanmoins, ces consultations sur les déclassements pour vente ne concerneront que les seuls transferts gratuits. Les reventes des monuments préalablement transférés à titre onéreux ne seront soumises à aucun contrôle. Une collectivité pourra ainsi demander à bénéficier d’un transfert de monument à titre payant à la seule fin de spéculation immobilière.

Article 2 Prescriptions culturelles du Haut conseil du patrimoine

Cet article donne mission au Haut conseil du patrimoine de formuler des prescriptions aux propriétaires,utilisateur et gestionnaire de tout monument « susceptible d’avoir une utilisation culturelle ». Ces prescriptions s’imposent au propriétaire, à l’utilisateur, au gestionnaire et à tout détenteur de droits réels sur le monument (amendement de la rapporteure incluant le bail emphytéotique) et figurent dans les documents définissant les conditions d’utilisation, de gestion ou de transfert de ce monument.

On peut s’interroger sur le non rattachement de cet article au code du patrimoine où la disposition devrait figurer ?

Article 2 bis (nouveau) Classement d’ensembles d’objets mobiliers et servitude de maintien in situ

Un amendement de la rapporteure est venu compléter la panoplie d’outils juridiques visant à lutter contre le « dépeçage » du patrimoineet renforcer la portée de l’article 4 de la présente proposition de loi dont c’est également l’objectif. Il prévoit :

- le classement d’ensembles ou de collections d’objets mobiliers. L’objectif est de corriger une lacune de la législation : même si des objets appartiennent à une collection, le classement ne peut s’appliquer qu’à chacun des objets considérés individuellement et la mesure ne peut empêcher ni la division, ni la dispersion de la collection. Or l’intérêt de telles collections est précisément lié au fait que le lien artistique ou historique entre les différents éléments de celles-ci demeure et soit perpétué.

- la possibilité de prévoir une servitude de maintien in situ dans un immeuble classépour des objets ou des ensembles historiques mobiliers classés ayant un tel lien historique ou artistique avec cet immeuble qu’il donne à l’ensemble une cohérence exceptionnelle. En effet, aucune disposition légale ne fait obstacle à ce qu'un propriétaire puisse enlever et vendre non seulement le mobilier proprement dit mais aussi certains des éléments de décor de l'édifice qui lui appartient, même si ceux-ci sont classés (affaire dite des « châteaux vendus à ressortissants japonais » en 1995).

Chapitre II – Centre des monuments nationaux

Article 3 Système de péréquation du Centre des monuments nationaux (CMN)

Rappel :

Le CMN gère, ouvre à la visite, anime, conserve et restaure environ 200 monuments nationaux appartenant à l’Etat dont seule une centaine est ouverte au public. Il peut éventuellement assurer la maîtrise d’ouvrage sur des monuments dont il n’assure pas la gestion mais qui appartiennent à l’Etat.

Avec un budget de 120 millions € par an, le CMN est en grande partie autofinancé grâce à ses recettes tirées des billetteries, de l’édition, de la location d’espaces, des produits dérivés et du mécénat. Il perçoit néanmoins une subvention de la tutelle. Il gère environ 1300 agents sur l’ensemble du territoire ; les monuments qu’il exploite génèrent quelques 8,6 millions de visiteurs annuels.

Le CMN est satisfait par la rédaction issue du Sénat notamment parce que le texte affirme son identité et stabilise le périmètre de son action. Il juge positif que la notion de péréquation financière entre les monuments qu’il gère, ait été introduite dans le Code du patrimoine et que la liste des monuments placés sous sa responsabilité soit précisée par un décret en Conseil d’Etat.

L’article L141-1 du code du patrimoinedispose des missions, du mode de gestion et de financement du Centre des monuments nationaux, établissement public à caractère administratif, placé sous tutelle du ministère de la culture.

Cet article complètel’article L.141-1 du code du patrimoine qui donne mission au CMN d’assurer une « juste répartition » des moyens de fonctionnement entre les monuments dont il assure la gestion, en vertu d’une liste fixée par décret.

On comprend mal quels monuments seront concernés par cette péréquation des moyens ? Seulement certains, apparemment, figurant sur une liste réglementaire. S’agit-il de la même liste que celle précisant les monuments transférables ? Rien n’indique comment et pour combien de temps sera établie la liste alors même que le Haut conseil semble appelé à être une institution permanente et la demande de transfert, une possibilité octroyée aux collectivités, sans limite temporelle ? Pourquoi la liste sera-t-elle toujours établie par le pouvoir réglementaire et non par le Haut conseil du patrimoine, créé par l’article 1er, dont les missions auraient pu être élargies et non restreintes aux seules questions de transfert du patrimoine classé ou inscrit ?

Chapitre III – Transferts de propriété des monuments historiques classés ou inscrits de l’Etat aux collectivités territoriales

Article 4 Définition du caractère transférable des monuments historiques

Cet article ouvre lapossibilité (existant déjà, conformément aux termes de l’article 97 de la loi de 2004) aux collectivités territoriales et à leurs groupements de se porter candidats à un transfert de propriété, en leur faveur, d’un monument classé ou inscrit appartenant à l’Etat, figurant sur une liste établie par décret, après « évaluation » réalisée par le Haut conseil du patrimoine (alinéa 1)

Le transfert d’un monument historique inclura l’ensemble du bien immeuble ou de l’ensemble domanial. Il ne pourra donc être vendu par « appartement » (alinéa 3). En revanche, le transfert pourra se faire avec ou sans les biens meubles que contient le monument (alinéa 2). Il faut espérer que les cas de « dépeçage » de châteaux de leurs mobiliers, plus particulièrement à des fins de commerce (constatées plusieurs fois par le passé, notamment lors de la vente de monuments à des sociétés étrangères), ne deviendront pas monnaie courante du fait de l’ouverture de cette possibilité par la loi.

Le groupe socialiste a proposé un amendement visant à ce que le transfert de l'immeuble s'accompagne du transfert de ces biens meubles lorsque les objets mobiliers que renferme l'immeuble ont été classés conformément à l'article L. 622-1-1 du code du patrimoine. Amendement de coordination avecl'article 2 bis dans le but d'éviter les divisions et dispersions des ensembles ou collections dont l'unité formée avec le monument qui les abrite présente un caractère historique ou patrimonial exceptionnel(rejeté).

Article 5 Conditions de transfert aux collectivités locales

Cet article pose le principe de la gratuité du transfert des monuments historiques mais à condition que la demande de transfert soit accompagnée d’un projet culturel dont la définition reste floue (alinéa 1).

Un amendement de la rapporteure a complété cet article en prévoyant que les autres monuments historiques sont cédés par l’État à titre onéreux dans les conditions applicables aux cessions du domaine de l’État (alinéa 2).

Le groupe socialiste a proposé un amendement visant à interdire la revente d'un monument transféré à titre gratuit (rejeté).

N.B. : actuellement, en vertu de l’article 97 de la loi du 13 août 2004,les transferts de monuments aux collectivités se font « à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d’aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires. ».

L’article L.3111-1 du code général de la propriété des personnes publiquesdispose de l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité des biens du domaine public des personnes publiques.

Quant aux articles L.3112-1, 2 et 3 de ce même code qui concernent les dérogations à ce principe pouvant s’appliquer aux biens relevant du domaine public, ils mentionnent uniquement les possibilités de cession à l’amiable et d’échange, sans déclassement, pour exercice des compétences de la personne publique ou missions de service public, entre personnes publiques ou d’échange avec un bien d’une personne privée, mais, dans ce dernier cas, après déclassement.

Il ne faudrait pas que le dispositif de l’article 5 dénature la destination du monument cédé à titre gratuit et ouvre dangereusement la boîte de Pandore en autorisant le transfert à titre onéreux d’un bien.

Quelle collectivité aura intérêt à s’endetter pour un projet d’acquisition de monument à destination incertain ? A moins d’espérer revendre le bien en faisant un bénéfice auprès d’intérêts privés ?

Si la possibilité de cession à titre onéreux devait être maintenue, le terme « demande de transfert accompagnée d’un projet culturel » devrait donc être précisé pour mieux encadrer cette notion de projet culturel.

N’y a t-il pas risque que l’Etat se retrouvant face à une manne financière soit tenté de brader son patrimoine monumental en faisant déclarer « à objet non culturel », par les ministres compétents, par le Haut conseil du patrimoine et par le préfet de région (cf. article 6), nombre de projets présenté ?

Cet article 5 est inquiétant et pourrait être source decontentieux, de dangers pour la préservation du patrimoine national, d’endettement pour les collectivités et éventuellement constitutif d’une inégalité devant les charges publiques pour celles-ci.

Article 6 Procédure de transfert aux collectivités locales

Cet article précise les modalités administratives s’appliquant aux demandes de transfert des collectivités territoriales.

Plusieurs conditions sont posées à une demande de transfert:

- émaner d’une collectivité territoriale ou de son groupement (alinéa 1) ;

- porter sur un monument classé ou inscritimplanté sur son territoire (alinéa 1) ;

- porter sur un monument jugé transférablepar le Haut conseil du patrimoine (alinéa 1) ;

- être adressée au ministre chargé des monuments historiques(alinéa 1) ;

- être accompagnée d’un dossier précisant l’utilisation(projet culturel, mise en valeur du bâtiment), le financement prévu pour le projet et le mode de gestion dans lesquels elles assumerontla conservation (alinéa 2) ; cet amendement du groupe CRC-SPG souligne que le mode de gestion (délégation de service public, partenariat public-privé,…) est un élément déterminant du dossier qu’il est nécessaire de porter à la connaissance du Haut conseil du patrimoine.

Une fois le dossier déposé auprès du ministre en charge des MH, il est transmis, par celui-ci, au ministre en charge du domaine de l’Etat et au préfet de région compétent ; ce dernier instruit le dossier et avertit les autres collectivités de la région. Parallèlement, le ministre des MH recueille l’avis du Haut conseil du patrimoine sur le transfert, émis au regard du projet présenté (alinéa 3).

Il revient auministre en charge des MH d’accorder ou non le transfert du monument et, le cas échéant, de désigner la collectivité bénéficiaire, après accord du ministre en charge du domaine de l’Etat (alinéa 4).

On notera que la procédure ne comporte aucun délai que ce soit pour la phase d’instruction par le préfet ou pour les octrois d’avis du Haut conseil du patrimoine et d’accords des deux ministres compétents.

Par ailleurs, aucune voie de recours n’est prévue pour les collectivités qui pourraient s’estimer lésées par le transfert d’un bien réalisé au profit d’une autre collectivité de la même région.

Le groupe socialiste a proposé un amendement visant àoctroyer une publicité aux décisions de transfert des monuments aux collectivités et à ouvrir une voie de recours devant le juge administratif aux collectivités qui s'estimeraient lésées par le transfert(rejeté).

Article 7 Convention de transfert à titre gratuit

Cet article dispose des conditions d’élaboration de la convention de transfert conclue entre l’Etat et la collectivité bénéficiaire et des mentions devant y figurer.

La convention décrit le bien transféré, liste les éventuels objets qui s’y attachent, son état de conservation, les travaux notamment de mise aux normes devant être réalisés, les personnels qui y travaillent (alinéa 1).

Si le monument transféré n’a plus d’usage culturel avant le transfert, la convention doit préciser quels personnels seront nécessaires à son fonctionnement futur, lesquels seront transférés (alinéa 2).

Les éventuels travaux nécessaires doivent faire l’objet d’un chiffrage et d’un calendrier de l’aide apportée par l’Etat, dans la convention (alinéa 3).

Laconventionrappelle les obligations liées à l’utilisation culturelle etle projet culturel de la collectivité (alinéa 4).

Le groupe socialiste a proposé un amendement prévoyant l'ouverture au public et la présentation des collections des monuments transférés dont les modalités seront précisées aux termes des conventions. Ces deux mentions dans la convention sont prévues dans le cadre des transferts effectués en vertu de l'article 97 de la loi de 2004(rejeté).

Elle indique quela revente d’un monument acquis gratuitement est soumise aux avis des deux ministres compétents qui peuvent, par décision conjointe, en demander la restitution à l’Etat à titre gratuit (alinéa 5).

Ainsi un double avis sera nécessaire pour assurer la non revente à un propriétaire privé (ou public) d’un bien transféré gratuitement avec possibilité, pour l’Etat, d’en demander la restitution. En revanche, a contrario, tout bien acquis à titre onéreux pourra faire l’objet d’une revente sans aucune consultation préalable !

Le groupe socialiste a proposé un amendement précisant que la convention mentionne l'interdiction de revente d'un monument acquis gratuitement par la collectivité ou par le groupement bénéficiaire(tombé).

Article 8 Transferts de personnels

Un amendement du gouvernement a réécrit cet article qui a pour objet de définir les modalités de compensation des charges de fonctionnement du monument transféré, dont celles correspondant au transfert de personnels, selon des conditions identiques à celles mises en œuvre par la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales au titre du transfert des monuments historiques aux collectivités territoriales.

Par ailleurs, cet amendement a supprimé la compensation relative aux charges d'investissement, ces dernières étant présentées comme susceptibles d'être subventionnées par l'Etat dans le cadre de programmes de travaux éventuels à définir dans la convention de transfert des monuments, à l'instar des programmes quinquennaux mis en œuvre lors de la première vague de transfert des monuments historiques.

Article 9 Suivi du transfert et obligation d’information

Cet article organise le suivi de l’utilisation du monument, une fois celui-ci transféré :

- Le ministre en charge des MH est compétent pour lesuivi de la mise en œuvre des projets culturels et de la restauration des monuments, dans le cadre des conventions à titre gratuit ;

- Le ministre en charge du domaine de l’Etat est compétent pourassurer le conseil juridique de la collectivité bénéficiaire, pendant les trois ans qui suivent le transfert (amendement du groupe socialiste); Le délai d'un an, prévu par la proposition de loi initiale, pendant lequel une collectivité destinataire d'un monument pouvait bénéficier de l'assistance juridique du ministère en charge des domaines était très bref (un an) compte tenu de l'importance des missions nouvelles qui incomberont aux bénéficiaires. Il convenait de le porter à trois ans.

- Le Parlement, par le biais de ses « commissions compétentes » (celles de la culture, des lois ?) est destinataire, tous les 3 ans, d’un bilan gouvernemental sur l’application des transferts ;

Le groupe socialiste a proposé un amendement raccourcissant le délai à deux anscompte tenu des dangers et incertitudes entourant la mise en œuvre des opérations de transfert de monuments aux collectivités(rejeté)

- Les collectivités bénéficiaires sont tenues de faire connaître, par le biais d’un rapport, au Préfet de Région, tout changement significatif concernant le monument (concernant le financement, les personnels ou d’éventuels travaux) ; de façon générale, elles adressent un bilan du transfert, au ministre en charge des MH et aux commissions compétentes du Parlement, tous les 3 ans (alinéa 4).

Le groupe socialiste a proposé un amendement dans le même sens que le précédent (rejeté).

Article 10 Conditions de revente d’un monument transféré gratuitement

Le groupe socialiste a proposé un amendement de suppression de l’article estimant qu’il n'est pas opportun de prévoir la possibilité de déclassement d'un monument historique transféré par l'État à une collectivité territoriale à des fins de revente, qu'il soit acquis à titre gratuit ou à titre onéreux par celle-ci(rejeté).

Rien n’est prévu pour la cession des monuments acquis à titre onéreux, par les collectivités. Tout usage, toute transformation, à l’issue d’une revente, seront ainsi autorisés, de facto et ne seront soumis à aucun contrôle. Une partie du patrimoine national classé ou inscrit pourra se voir attribuer un usage sans aucun rapport avec sa vocation patrimoniale initiale et être bradé, mutilé, transformé, démoli pour les besoins de sa nouvelle destination.

Cet article insère donc deux nouveaux articles (L. 2141-4 et L. 3211-14-1) dans le code général de la propriété des personnes publiques afin d’organiser la revente, par les collectivités, des monuments cédés par l’Etat, à titre gratuit.

Un amendement du gouvernement a réécrit le I et le II.

Le I complète les dispositions s’appliquant aux règles générales de sortie des biens du domaine public en insérant, au chapitre Ier du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du le code général de la propriété des personnes publiques (alinéa 1) :

- Art L. 2141-4 du code général de la propriété des personnes publiques. Il soumet à l’avis conforme préalable du Haut conseil du patrimoine tout projet de déclassement de monument historique cédé gratuitement par l’Etat à une collectivité (alinéa 2).

Le groupe socialiste a proposé un amendement soumettant tout déclassement pour vente d'un monument historique, appartenant au domaine public, à l'avis conforme préalable du Haut conseil du patrimoine, qu'il soit la propriété de l'État, d'une collectivité territoriale ou d'une personne publique et qu'il ait été acquis à titre acquis ou à titre onéreux par le propriétaire (rejeté).

Le IIinsère un nouvel article au § 3 de la sous-section 1 du chapitre 1er du titre 1er du livre II de la troisième partie du même code, consacré àla cession à titre onéreux de biens relevant du domaine privé des personnes publiques.

- Art L. 3211-14-1 du code général de la propriété des personnes publiques :

Cet alinéa prévoit le partage des bénéfices entre les collectivités et l’Etat en cas de revente à titre onéreux intervenant dans un délai de 15 ans après le transfert gratuit d’un monument historique. C’est un alignement sur le traitement des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministère de la défense.

D’ailleurs, l’exposé des motifs de l’amendement du gouvernement est explicite : « la revente d'un monument historique transféré par l'Etat n'étant qu'une modalité particulière d'une cession à titre onéreux d'un bien d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales,…».

C’est une vision ultra libérale de la gestion du patrimoine national et de la culture !

Le groupe socialiste a proposé un amendement de repli supprimant la durée de 15 ans après l’acte de transfert estimant qu’il n'était pas opportun de poser une limitation dans le temps à l'obligation de versement à l'Etat de la plus-value réalisée lors de la revente d'un monument, acquis gratuitement par une collectivité(tombé).

Le IIIprévoit l’annexion au projet de cession d’un cahier des charges (alinéa 5).

Article 11 Principe de non rétroactivité

Cet article prévoit le maintien des dispositifs antérieurs pour les transferts de propriété de monuments effectués sur la base de l’article 97 de la loi de 2004, ou dans le cas du statut spécial de la Corse (article L.4424-7 du code général des collectivités territoriales), ou encore pour les cessions réalisées sur la base de l’article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009(cession à un euro symbolique, par le ministre de la défense aux communes, de terrains militaires désaffectés).

Le groupe socialiste a proposé un amendement (article additionnel après l’article 11) visant àencadrer et contrôler aussi strictement que s'il s'agissait d'une vente les conditions d'exercice de certains baux accordés par l'État sur un monument appartenant à l'État français situé en France ou sur un bien immeuble du domaine public de l'État situé sur le sol d'un état étranger et ce, compte tenu de leur durée(rejeté).

Chapitre IV – Dispositions diverses

Article 12 A (nouveau) Investissement en matière de restauration du patrimoine monumental

Cet article additionnel (amendement de la rapporteure) vise à résoudre deux erreurs techniques identifiées dans la rédaction actuelle de la disposition de l’article L.1111-10 du code général des collectivités territoriales relative aux cofinancements des investissements culturels introduite par la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 :

- La première est purement rédactionnelle : le terme « rénovation » n’est pas employé dans le code du patrimoine qui évoque plutôt les travaux d’entretien, de réparation ou de restauration.

- La seconde est relative à la logique du processus décisionnel : c’est le préfet de région qui a compétence pour délivrer les autorisations de travaux sur les monuments historiques, après instruction des DRAC. Il est donc logique que ce soit lui, et non le préfet de département, qui accorde les dérogations visées au présent alinéa. Il est ici proposé de préciser dans quelles situations les dérogations seront accordées.

Article 12 B (nouveau) Toilettage du code du patrimoine au détour d’une PPL !

Cet article additionnel est issu d’un amendement du gouvernement qui est loin d’être neutre !

Pour des raisons de simplification et de cohérence administrative et scientifique, il est proposé de transférer à la commission régionale du patrimoine et des sites les compétences auparavant dévolues à la commission départementale des objets mobiliers, qui serait dès lors supprimée.

En effet, depuis la RGPP, l'ensemble des services déconcentrés du ministère de la culture et de la communication sont désormais placés sous l'autorité du directeur régional des affaires culturelles, depuis le décret n°2010-633 du 8 juin 2010 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des affaires culturelles. Par ailleurs, les DRAC sont aujourd'hui chargées du contrôle des mouvements ou des aliénations d'œuvres. Dès lors, le transfert des compétences de la commission départementale des objets mobiliers au niveau régional est pleinement fondé pour le gouvernement.

L'abrogation de l'article L.612-2 du code du patrimoine et la mention de l'article L.622-10 dans l'article L.612-1, et réciproquement, permettront cette fusion de la Commission Régionale du Patrimoine et des Sites (CRPS) et de la Commission Départementales des Objets Mobiliers (CDOM), et le transfert à la première de la compétence que la seconde tient de la loi.

Après cette modification de la partie législative du code du patrimoine, le décret du 19 octobre 1971 relatif à la CDOM sera abrogé prochainement comme le décret du 5 février 1999 concernant la CRPS.

Un nouveau décret viendra préciser l'organisation de la nouvelle CRPS, incluant dès lors les compétences de l'ancienne CDOM. Si la codification des décrets de 1971 et de 1999 est entre temps intervenue dans le cadre de la partie réglementaire du code du patrimoine, c'est cette partie réglementaire que viendra modifier le nouveau texte.

Les conservateurs des antiquités et objets d'art, qui étaient chargés de l'animation des CDOM, demeureront au centre du dispositif de la CRPS en matière d'objets mobiliers.

Article 12 C (nouveau) Rectification d’erreurs dans le code du patrimoine !

Cet article additionnel est issu d’un amendement du gouvernement. Il a pour objet de rectifier certaines erreurs contenues dans le code du patrimoine, tenant principalement à des oublis de transcriptions, dans certains articles, des changements de terminologie intervenus entre la loi du 31 décembre 1913 et le code.

Il s'agit également de prendre en compte le remplacement progressif du régime de remise en dotation d'immeubles aux établissements publics, au profit du régime de conventions d'utilisation passées avec le service France domaine.

Article 12 Financement des transferts

Le gouvernement récrit cet article.

D’une part, en supprimant la référence à la dotation globale de fonctionnement comme vecteur de compensation du transfert, ce dernier ayant vocation à être compensé via la dotation générale de décentralisation et en prévoyant une disposition assurant la concomitance entre le transfert des monuments historiques et les compensations correspondantes inscrites en loi de finances.

D’autre part, en levant le gage financier de la présente PPL.

Article 13 Décret d’application

Il renvoie au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions d’application du dispositif.

Pour l’examen à l’Assemblée nationale, le groupe SRC a redéposé les amendements du groupe socialiste du Sénat, complétés par de nouveaux :

- A l’article 1er (alinéa 2) proposant de veiller impérativement au respect des conditions imposées par les dons et legs.

- A l’article 1er, (après l’alinéa 5) proposant que le Haut conseil du patrimoine veille à ce que les dévolutions ne soient pas préjudiciables au système de péréquation financière dont bénéficient les monuments gérés par le Centre des Monuments Nationaux ;

- A l’article 1er (après l’alinéa 6) imposant des prescriptions en matière de présentation au public et de diffusion d’information relative à tout monument transféré sans but culturel.

- A l’article 1er (alinéa 9) précisant la durée du mandat des membres du Haut conseil du patrimoine (5 ans) ;

- A l’article 7 (alinéa 5)précisant que lorsque la collectivité ou le groupement de collectivité bénéficiaire d’une cession à titre gratuit souhaite se dessaisir du monument transféré par l’Etat, la restitution à l’Etat est automatique et se fait à titre gratuit ;

- A l’article 9 (après l’alinéa1), prévoyant que les collectivités territoriales et les groupements de collectivités bénéficiaires d’un transfert de monument à titre gratuit adressent tous les cinq ans au ministre chargé des monuments historiques, un rapport sur la mise en œuvre des prescriptions, l’évolution du projet culturel, des personnels, des travaux et du budget relatifs au monument transféré ;

En cas de non transmission de ce rapport ou d’inobservation des prescriptions de la convention de transfert, la rétrocession à l’Etat du monument transféré est de droit sur simple demande du ministre en charge des monuments historiques.

- A l’article 10 (alinéa 2), instaurant un délai suffisamment long (20 ans) durant lequel toute vente par les collectivités d’un bien transféré à titre gratuit est interdite.

- la suppression de l’article 12 B qui fait disparaître la commission départementale des objets mobiliers du fait de la RGPP.