Projet de loi Médicaments

Après les annonces du Ministre de la Sante Xavier Bertrand à la suite du scandale du Mediator et alors que 7 rapports ont été rédigés depuis janvier dernier sur le sujet, les Français pouvaient espérer un projet de loi sur les produits de santé à la hauteur de ce drame. Or, le gouvernement est encore bien loin de redonner confiance à nos concitoyens dans le système de mise sur le marché et de suivi des médicaments dans notre pays.

Même si quelques avancées sont à noter, il y a encore un fossé entre les intentions affichées par Xavier Bertrand et le projet de loi présenté en Conseil des Ministres. Ni les mesures relatives aux conflits d'intérêts potentiels ni l'encadrement de l'information donnée aux médecins par les laboratoires ne sont à la hauteur des enjeux. A force de tours et détours, la droite renonce à rétablir l'indispensable confiance dans notre système de médicaments.

Lors de l'examen du texte, les parlementaires socialistes manifesteront leur volonté de rétablir cette indispensable confiance en défendant des amendements, dont certains ont déjà été présentés mais toujours rejetés par la majorité. Nous serons particulièrement attentifs à l'instauration d'une véritable transparence sur les conflits d'intérêt dans la formation initiale et continue des médecins.

Loi sur le développement de l’alternance

Alors que le taux de chômage est à un niveau record, il touche désormais 9,5 % de la population active, le gouvernement faute de politique sérieuse et faute de mesures concrètes, présente sa politique de formation en alternance et d’apprentissage, comme une « solution miracle ».

Les socialistes rappellent que la droite vient de faire passer en catimini, le 13 juillet dernier, une loi sur le développement de l’alternance. En dehors du fait que la procédure parlementaire accélérée n’a pas permis le débat démocratique, plusieurs dispositions de cette loi restent très
inquiétantes pour l’avenir de notre jeunesse.

La possibilité pour les jeunes de commencer un apprentissage à 14 ans remet gravement en cause l’obligation scolaire jusqu’à 16 ans, acquise de haute lutte. De la même manière ce texte invente la notion « d’apprentissage sous statut scolaire », c'est-à-dire que les jeunes qui n’auraient pas d’employeur, étudieraient au CFA toute la semaine. Cela tord complètement le
cou à la nature du contrat d’apprentissage (qui n’est ni plus ni moins qu’un contrat de travail), mais cela permet aussi au Gouvernement de poursuivre la RGPP et les suppressions de postes dans l'Education Nationale, en transférant aux CFA (que les Régions financent) certains élèves de moins de
16 ans.

Mais le plus grave c’est que cette loi ouvre deux possibilités qui vont précariser les apprentis dès le plus jeune âge : l’apprentissage « en intérim » et l’apprentissage « saisonnier ». Les Régions se battent pour que les contrats d’apprentissage se déroulent dans un cadre stable et sécurisant, assurant le suivi de la formation de chaque jeune. Ces deux nouvelles options vont précariser encore plus ces parcours de formation.
Certains employeurs peu scrupuleux ne manqueront pas de s’engouffrer dans cette brèche s’offrant ainsi les services d’une main d’œuvre bon marché pour les saisons, évitant d’embaucher des demandeurs d’emploi par exemple.

Enfin, les modalités de passation, de contrôle et de rupture du contrat d’apprentissage sont devenues beaucoup plus souples. Autrement dit, tandis que le marché de l’emploi durable se précarise (temps partiel, CDD, ruptures de contrats de travail facilitées), la droite sans complexe reproduit ce modèle sur la formation de nos jeunes.

Les Régions, en charge de l’apprentissage depuis 1983, n’ont même pas été consultées sur ces dispositions. Elles ne participeront pas au financement de ces mesures régressives, iniques en termes d’emploi et qui nient la scolarité obligatoire jusqu’à 16 ans.

Projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique

Le projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, présenté ce matin en Conseil des Ministres, ne reprend qu'une petite partie des propositions de la Commission Sauvé.

La création d'une Haute autorité de la déontologie de la vie publique annoncée ce matin était, certes, devenue indispensable après les abus commis par différents ministres (avions privés, cigares..), par le pantouflage de membres de cabinet de l'Élysée, par le cumul par M. Copé de son mandat de député avec un très haut salaire versé par un grand cabinet d'avocats d'affaires, et par l'affaire Woerth-Bettencourt.

Mais le communiqué du Conseil des Ministres ne précise pas ce que seront les pouvoirs réels de cette Haute autorité : ses avis seront-ils contraignants ?
Aura-t-elle le pouvoir, comme le proposait la Commission Sauvé, de contrôler non seulement le patrimoine mais aussi les revenus des ministres, élus et hauts responsables de la Fonction publique ?

Le communiqué du Conseil des Ministres ne donne aucune indication sur ces questions pourtant essentielles.

Par ailleurs, au nom du Parti socialiste, j'avais présenté d'autres propositions qui ont été incluses dans le rapport Sauvé mais ne sont pas retenues dans ce Projet de loi. En particulier, j'avais demandé d'interdire le cumul des fonctions ministérielles avec un mandat exécutif local (maire, maire-adjoint, président et vice-président de conseil général, président et vice-président de conseil régional).

Enfin, rien n'est dit sur les incompatibilités concernant les parlementaires : cumul d'un mandat de député ou sénateur avec une activité d'avocat d'affaires ou de médecin pour un groupe pharmaceutique.

Le Projet de loi ne traite pas sérieusement de la question pourtant essentielle pour notre démocratie de la prévention et de la sanction des conflits d'intérêts. Il ne s’agit que d’un effet d’annonce de plus qui n’apporte aucune réelle solution.

Inscription dans la Constitution française une règle de limitation du déficit public

Le Sénat a voté aujourd’hui en seconde lecture le projet de loi ayant pour objectif d’inscrire dans la Constitution française une règle de limitation du déficit public.

Par cette manœuvre, N. Sarkozy espère faire oublier sa responsabilité dans l’explosion des déficits publics et de la dette. Mais cela ne trompe personne.

Jamais depuis 1945 un gouvernement n’avait autant dégradé les comptes publics. La crise n’explique que 40 milliards sur les 140 milliards d’euros de déficit en 2010, le reste étant imputable à la politique de la droite et particulièrement aux mesures fiscales prises depuis 2007 : exonération fiscales et sociales sur les heures supplémentaires, baisse de la TVA dans la restauration, bouclier fiscal, allègements des droits de successions, réforme de l’ISF… Autant de mesures qui ont durablement creusé les déficits sans effet bénéfique ni pour la croissance ni pour l’emploi.

Face au déficit, ce que l’on attend d’un gouvernement, ce n’est pas qu’il change la Constitution. C’est qu’il agisse. Et l’action de cette majorité a systématiquement contribué à creuser les déficits.

Le Parti socialiste dénonce ce projet, qui n’est rien d’autre qu’une opération de communication. Face à l’irresponsabilité de la politique fiscale menée par la droite, nous proposons une véritable réforme fiscale, pour plus de justice et d’efficacité et au service de l’investissement et de l’emploi : une fiscalité sur le revenu juste et vraiment progressive, suppression de nombreuses niches fiscales, alignement de la fiscalité des revenus du patrimoine sur celle des salaires, plus grande progressivité de l’ISF, réorientation du crédit impôt recherche, modulation de l’impôt sur les sociétés en fonction du réinvestissement des bénéfices dans l’outil productif.

Santé

Un an avant la présidentielle, le Parlement vient de modifier plusieurs dispositions de la loi HPST (Hôpital, patients, santé et territoires), dans le cadre de la proposition de loi Fourcade. Ces modifications ont permis au gouvernement de détricoter les quelques mesures en faveur de l'égalité d'accès aux soins de la loi HPST.

Le texte final revient ainsi sur les rares dispositions, bien timorées, de lutte contre les déserts médicaux, avec notamment la suppression des pénalités financières en direction des médecins généralistes s’installant en zones surdotées et refusant d'intervenir dans des zones qui manquent de médecins. Il revient sur les déclarations obligatoires de congés des médecins à l’Ordre. Il ne dit rien de l'exigence de lutte contre les dépassements d’honoraires et refuse de favoriser la pratique de tarifs opposables dans les maisons de santé.

Le gouvernement a choisi le camp du clientélisme et de la démagogie. Ce faisant, il dit clairement aux Français qu'il a renoncé à leur garantir l'égal accès aux soins, partout sur le territoire.

Opération militaire en Libye

Lors de la session extraordinaire du Parlement, sera organisé un vote sur la prolongation de l’opération militaire entamée il y a près de quatre mois en Libye.

Afin de préparer au mieux cette échéance, les députés souhaiteraient obtenir du Gouvernement un certain nombre de précisions utiles pour éclairer leur choix.

Ils souhaitent obtenir un bilan des actions menées sur place, des matériels engagés, des munitions tirées, du nombre de personnels impliqués, connaître précisément le bilan que le Gouvernement tire de l’organisation du dispositif de commandement mis en place, ainsi que de la place que notre pays y occupe. Ils souhaiteraient également connaître la position de notre pays sur la répartition de l’effort entre alliés, au sein de la chaîne de commandement et en opérations.

Après avoir pris connaissance de l’inquiétude manifestée par de grands commandeurs alliés, mais aussi par le chef d’état-major de la marine nationale, je souhaiterais disposer d’éléments de bilan et d’éléments prospectifs sur l’impact des opérations en cours sur la consommation des crédits dévolus à l’entraînement ou à la conduite des opérations, sur la capacité de la marine nationale et de l’armée de l’air à faire voler jusqu’à la fin de l’année des pilotes qui auront rempli de façon anticipée leur quota annuel d’heures de vol, sur la capacité de ces armées à qualifier les plus jeunes pilotes actuellement maintenus au sol et sur l’impact des opérations sur la disponibilité technique opérationnelle à venir des matériels majeurs, navals et aéronautiques.

Ils veulent connaître l'estimation des surcoûts imputables aux crédits de financement des opérations extérieures.

Ils souhaiteraient également savoir si la réserve de précaution interministérielle contribuera pour tout ou partie du financement des surcoûts d’investissement causés par l’opération et de reconstitution des réserves de munitions air-sol ou de carburéacteur.

Mission sénatoriale d'information sur Pôle emploi

Après l’avis rendu le 14 juin dernier par le Conseil économique, social et environnemental, la mission sénatoriale d'information sur Pôle emploi a publié ses conclusions ce mercredi. Tous deux confirment le constat d’une profonde dégradation du service public de l’emploi etdu suivi proposé aux chômeurs dans notre pays.

Alors que le taux de chômage reste à un niveau record, les sénateurs appellent à réaliser « un véritable saut qualitatif » pour offrir à l’ensemble des Français à la recherche d’un emploi l’accompagnement dont ils ont besoin. Le rapport conclut que cet accompagnement ne pourra être efficace sans augmenter les moyens humains et matériels de Pôle emploi.

Le Parti socialiste dénonce depuis 2009, date de la fusion de l’ANPE avec les Assedic, le manque d’effectifs et de moyens de la nouvelle structure. Aujourd’hui, un conseiller de Pôle Emploi doit s’occuper de 110 dossiers en moyenne, contre 60 prévus. Qui peut croire que le suivi est effectué correctement ?

Pour lutter vraiment contre le chômage, nous rebâtirons un véritable service public de l’emploi, associant assurance-chômage et formation professionnelle, en commençant par donner à Pôle Emploi et à ses agents de réels moyens d’assurer leur mission et de permettre un véritable accompagnement vers l’emploi.

Dépistage de la surdité à la naissance

En adoptant en seconde lecture la proposition de Loi Fourcade, les députés ont voté pour le dépistage ultra-précoce de la surdité, malgré l’opposition des représentants des familles, soutenus par la Gauche.

Cette disposition a été rattachée par amendement de Mme Antier et M. Chossy à un texte qui modifie la loi « Hôpital, Patients, Santé, Territoire », qui traite de la politique générale de l’hôpital. Derrière cet empressement se cache la volonté de favoriser la pose d’implants cochléaires par chirurgie dès les premiers mois de la vie. De nombreuses associations ont dénoncé le rôle d’intérêts privés dans cette accélération législative.

Rappelons que d’un point de vue médical, le diagnostic des troubles de l’audition ne sont pas fiables avant six mois. Les sénateurs avaient voté en seconde lecture en faveur d’un dépistage dans les trois mois mais Mme Antier a réussi à imposer ses vues : le diagnostic se fera donc à la maternité, sur des nourrissons de moins de trois jours, c’est à dire avec 20% de faux cas positifs, sans aucun accompagnement pour les jeunes parents ni dispositif pour encourager l’apprentissage de la langue des signes. Rappelons qu’il est démontré que les parents qui apprennent que leur bébé n’entend pas cessent de lui parler, donc de communiquer.

Le Parti socialiste a déjà protesté devant ces méthodes anti-démocratiques et exprimé son inquiétude quant au devenir des familles concernées. Le dépistage de la surdité doit intervenir pour les enfants de six mois, en présence d’un psychologue. Des moyens supplémentaires doivent être accordés aux centres de PMI pour pouvoir procéder à l’examen et garantir l’accompagnement des parents, y compris dans leur apprentissage de la langue française des signes, en lien avec les Maisons départementales des personnes handicapées.

Proposition de loi relative au patrimoine monumental de l’Etat

I - PRESENTATION GENERALE

La proposition de loi de Françoise Férat (UC) et Jacques Legendre (UMP) est un véritable projet de loi. On ne peut que regretter qu’en passant par le truchement d’une proposition de loi, le gouvernement évite :

- de déposer un projet de loi,

- de recueillir l’avis du Conseil d’Etat,

- de présenter une étude d’impact.

De plus, le calendrier contraint et les conditions d’examen de ce texte, première lecture en session extraordinaire et en même temps qu’une autre proposition de loi toute aussi touffue, sont inadmissibles.

Encore plus inacceptable, la volonté de la majorité de faire adopter ce texte « conforme » en première lecture par l’Assemblée nationale, interdit aux députés tout droit d’amender cette proposition de loi qui ne comprend pourtant pas moins de 70 alinéas.

La présente proposition de loi a été examinée au Sénat au moment de la polémique sur la vente de l’Hôtel de la Marine à Paris. Elle vise à étendre les possibilités de transfert des monuments nationaux par l’Etat, aux collectivités territoriales (déjà prévues par l’article 97 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) sans durée dans le temps et à assouplir les modalités de ce transfert, en permettant, notamment, à l’Etat de céder à titre onéreux certains monuments ou sites aux collectivités territoriales, libres à elles de procéder ensuite, sans aucun contrôle, à la revente des biens ainsi acquis.

Cette PPL comprend 4 chapitres et 13 articles :

- Utilisation du patrimoine monumental de l’Etat (article 1er A, 1er, 2 et 2bis) ;

- Centre des monuments nationaux (article 3);

- Transferts de propriété des monuments historiques classés ou inscrits de l’Etat aux collectivités territoriales (articles 4 à 11) ;

- Dispositions diverses (articles 12 A, 12 B, 12 C, 12 et 13).

Elle modifie principalement le code du patrimoine mais également le code général de la propriété des personnes publiques et le code général des collectivités territoriales.

La mesure phare du texte est la création d’un Haut conseil du patrimoine, aux côtés du Centre des monuments nationaux. Composé de parlementaires, de personnes qualifiées et représentants des administrations, il établira la liste des monuments transférables, donnera son avis sur le transfert à titre gratuit aux collectivités conditionné à un projet culturel.

Il décidera également de l’opportunité du déclassement du domaine public en vue d’une revente d’un monument ayant été transféré à une collectivité à titre gratuit.

Il se prononcera sur toute vente par l’Etat de l’un de ses monuments. Il sera informé de tout projet de bail emphytéotique d’une durée supérieure ou égale à 30 ans et pourra alors s’autosaisir. Si la demande de transfert est accompagnée d’un projet culturel, la cession se fera à titre gratuit, sinon ce sera à titre onéreux (selon la procédure du code général de la propriété des personnes publiques).

Le Sénat a introduit 5 nouveaux articles dont l’article 1er A obligeant à tenir compte,dans les politiques d’urbanisme et d’aménagement,du patrimoine culturel en général et en particulier de celui inscrit au patrimoine mondial de l’UNESCO.

Les groupes PS et CRC-SPG ont voté contre cette proposition de loi faute d’avancées suffisantes.

Rappel :

La commission Rémond,mise en place par Jean-Jacques Aillagon, alors ministre de la culture, préalablement au vote par le Parlement de la loi du 13 août 2004, avait fixé les critères devant prévaloir lors de l’arrêt de la liste des monuments transférables : il ne pouvait s’agir des monuments ou sites faisant partie de la mémoire de la Nation (champ de bataille et cimetières militaires) ou rappelant les gloires et discordes de la patrie ; ceux de rayonnement ou notoriété internationaux, les sites archéologiques datant des âges de la préhistoire ou pour lesquels seul l’Etat a les compétences et moyens d’entretien ; les monuments liés aux relations de la France avec les nations étrangères ; ceux récemment acquis par l’Etat ou moyennant d’importants moyens financiers ; toutes les cathédrales.

L’article 97 de la loi du 13 août 2004octroie la possibilité, à l’Etat et au Centre des monuments nationaux, de transférer la propriété de monuments classés ou inscrits dont la liste est fixée par décret,aux collectivités territoriales qui en font la demande.

Les socialistes avaient, lors de sa mise en place, émis les plus grandes réserves sur le dispositif de cet article et souhaité (sans être entendus) inscrire dans la loi que la liste des monuments historiques (fixée ultérieurement par décret), pouvant faire l’objet d’un transfert de propriété de l’Etat aux collectivités territoriales, ne comporte « ni les cathédrales, leurs cloîtres et leurs palais épiscopaux attenants, ni les abbayes-mères, ni les palais nationaux, ni les monuments d’intérêt national ou fortement symboliques au regard de la Nation ». La rédaction de cette liste de monuments non transférables avait été directement inspirée des préconisations de la Commission Rémond.

Ils avaient en outre proposé, sans succès, d’encadrer davantage la convention signée entre l’Etat et la collectivité concernée afin qu’elle « fixe les servitudes et les obligations attachées au monument transféré et, notamment, l’utilisation prévue de celui-ci ainsi que les conditions d’ouverture éventuelle au public et de présentation des objets qu’il renferme et qu’elle mentionne l’état de conservation du bien au moment du transfert de propriété. »

Le Décret n°2005-836 du 20 juillet 2005pris en application de l'article 97 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 a fixé la liste des monuments pouvant faire l’objet d’une demande de transfert, respectant les préconisations de la commission Rémond. Ont ainsi été retenus 176 monuments transférables.

Les monuments transférés en vertu du dispositif de la loi de 2004 :

Sur 73 candidatures concernant 70 monuments et sites, 59 conventions sont à ce jour effectivement signées, 6 transferts restant encore en instance de signature ; 11 monuments transférés figurent sur la liste des immeubles gérés par le Centre des monuments nationaux (château du Haut-Koenigsbourg, dolmen de Peyrelevade, château de Châteauneuf, site des Fontaines salées, château de Chaumont, Maison du maréchal Foch à Tarbes, site de la Graufesenque, chapelle des Carmélites à Toulouse, abbaye de Jumièges, abbaye de Silvacane, château du roi René à Tarascon). Sur les 65 monuments, 43 transferts sont effectués au bénéfice de communes, 16 transferts au bénéfice de départements, et 6 au bénéfice de régions. Les conventions indiquent les conditions dans lesquelles l'État apporte un soutien aux travaux de restauration menés sur les édifices transférés pendant les cinq années suivant le transfert ; 25 conventions comportent en annexe, comme le permettent les dispositions de l'article 97 de la loi du 13 août 2004, un programme de travaux spécifiques pour la restauration des monuments avec une aide de l'État à taux préférentiel de près de 50 %, pour un montant total de travaux de 49,37 MEUR à réaliser sur cinq ans (dont 5,7 MEUR au titre de cinq conventions encore en instance de signature).

L’article 116 de la loi de finances pour 2010assouplissait les conditions de transfert :

- L’article 116 (art 52 du PLF) donnait compétence aux établissements publics de l’Etat (au lieu du Centre des monuments historiques), après avis du préfet, à autoriser le transfert de propriété d’un monument, à la place de l’Etat et sans avis préalable du ministre de la culture ;

- plus aucune liste ne devait fixer la liste des monuments (et objets) transférables ; le champ du transfert dépassait donc les monuments gérés par le Centre des monuments nationaux (près de 200, tous n’étant pas ouverts à la visite du public) ;

- le transfert aurait pu désormais ne porter que sur une partie du monument ou sur ses meubles.Ainsi, en vertu de ce dispositif, les collectivités auraient pu acheter les monuments historiques « à la découpe »…. ;

- le monument transféré aurait pu faire l’objet d’une « réutilisation éventuelle dans des conditions respectueuses de son histoire et de son intérêt artistique et architectural ». Aucune garantie n’avait à être apportée quant à l’usage « culturel » du bien acquis. La transformation d’un monument historique en hôtel, centre de loisirs, centre de « bien-être », parc d’attraction devenait possible….

Le Sénat, en décembre 2009, avaitposé plusieurs garde-fous :

- le ministre de la culture (et non au préfet) détenait le pouvoir de désignation de la collectivité bénéficiaire du transfert de propriété ;

- était interdite la « vente à la découpe » d’un monument par transfert de meubles ou de parties d’immeubles ;

- l’Etat gardait un droit d’opposition à la cession par la collectivité du bien, mais dans un délai de 20 ans seulement.

Le conseil constitutionnel, dans sa décision 2009-599 DC du 29 décembre 2009, a censuré cette dispositionconstituant un « cavalier budgétaire » car dépourvu de lien avec la loi de finances : ainsi le Conseil n’a censuré cette disposition que pour des motifs de forme. Sur le fond, aucun motif n’a été invoqué en vertu duquel le dispositif de l’article 116 de la loi de finances de 2010 remettait en cause un principe à valeur constitutionnelle. Rien ne s’opposait donc à ce que, ultérieurement, le législateur légifère dans le sens de la disposition annulée en décembre 2009.

C’est pourquoi, la Commission Culture du Sénat a rapidement mis en place un groupe de travail sur le Centre des monuments nationaux (CMN) qui a rendu un rapport sur la base duquel a été rédigée la présente proposition de loi :

- transfert de certains des monuments classés et inscrits appartenant à l’Etat, retenus en vertu d’une liste élaborée par le nouveau Haut Conseil du patrimoine, aux collectivités territoriales ;

- transfert effectué à titre gratuit s’il est accompagné d’un projet « culturel » pour le monument transféré et à titre onéreux s’il n’est pas lié à la réalisation d’un projet culturel sur le monument ou site transféré ;

- intervention de quatre autorités pour juger du bien fondé d’un projet de transfert : 2 ministres, celui en charge des monuments historiques (de la Culture) et celui en charge du domaine de l’Etat (de l’Intérieur), le préfet de la région du monument du site concerné et le Haut conseil du patrimoine ;

- Malgré le caractère inaliénable du patrimoine national, des déclassements pour revente (même à une personne privée) par la collectivité bénéficiaire seront possibles :

· sans aucun contrôle si le bien a été transféré à titre payant à la collectivité ;

· et avec le contrôle préalable (avis conforme) du Haut conseil du patrimoine, pour les déclassements de monuments historiques cédés gratuitement par l’Etat à une collectivité.

Le ministre de la culture, Frédéric Mitterrand, s’est exprimé à plusieurs reprises, tergiversant beaucoup sur une telle réforme du mode de transfert et surune réouverture du dossier.

A noter,une proposition de loi de Mme Marland-Militello (UMP), n° 2285 du 5 février 2010, reprend l’intégralité du dispositif amendé de l’ancien article 116 de la loi de finances pour 2010.

II- UNE REFORME DANGEREUSE AU REGARD DE L’OBJECTIF DE PRESERVATION ET DE MISE EN VALEUR DES MONUMENTS NATIONAUX CLASSES ET INSCRITS

Par le biais des cessions de biens à titre onéreux, la ppl ouvre la possibilité à l’Etat de se débarrasser d’une partie de son patrimoine en réalisant une opération financière auprès des collectivités pour qu’elles en disposent par la suite. Une telle possibilité s’inscrit parfaitement dans la politique de rentabilité de la culture décidée par le Président de la République, depuis le début de son quinquennat, au détriment de la préservation du patrimoine historique commun à tous les Français.

Concernant la cession gratuite du patrimoine aux collectivités dans le but de poursuivre un projet culturel, il convient d’espérer qu’en période de resserrement budgétaire, celles-ci auront toujours les moyens d’entretenir des monuments et sites, témoins de l’histoire de France et de valeur artistique inestimable ;

Le texte autorise à transférer, sans leurs objets et meubles, les monuments, et sites. On peut comprendre que, dans certains cas, les objets que contient un monument ou un site ne présentent pas un intérêt majeur. Néanmoins, dans d’autres cas, l’ameublement renforce voire fait l’intérêt du château ou du monument ; il en va de même des objets et pavements contenus dans les sites archéologiques.

Jean-Jacques Aillagon, ministre de la culture à l’époque, dans sa lettre de mission à René Rémond, en 2003, souhaitait favoriser « l’implication des collectivités territoriales dans le domaine du patrimoine ».

Malheureusement, la philosophie prévalant aujourd’hui pour cette seconde phase de transfert n’a pour objectif que de permettre à l’Etat de brader le patrimoine national dans le but inavoué de remplir ses caisses mais aussid’autoriser, dans une seconde phase,les collectivités à pratiquer à leur tour, la spéculation immobilière, en revendant leur bien.

L’exemple du projet de vente, par l’Etat, de l’Hôtel de la Marine, Place de la Concorde à Paris,illustre parfaitement cette politique et les intentions du gouvernement à l’encontre du patrimoine national.

Un problème d’éthique se pose par ailleurs (déjà soulevé par la commission Rémond, il y a 7 ans) : le transfert de monuments entrés en possession de l’Etat, par legs ou don ne s’oppose t- il pas à la volonté initiale de leurs donateurs d’en confier propriété et gestion à l’Etat ?

III. L’AVIS DU CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX

Le Centre des monuments nationaux est satisfait :

- par l’affirmation de son identité et la stabilisation son périmètre d’action (article 3);

- l’introduction dans le code du patrimoine de la notion de péréquation financière entre les monuments qu’il gère (article 3) ;

- que la liste des monuments placés sous sa responsabilitésoit précisée par décret en Conseil d'État (article 3) ;

- que des dispositions permettant de lutter contre le dépeçage du patrimoine et de prononcer une servitude de maintien in situ, dans un immeuble classé pour des objets ou des ensembles historiques mobiliers classés aient été votées (article 2 bis nouveau).

- de l’assistance juridique aux collectivités par les services du ministère, durant une période 3 ans, en cas de transfert d’un monument (amendement du groupe socialiste à l’article 9).

- de l’introduction de la notion de patrimoine mondial dans le code du patrimoine, ceci permettant aux collectivités d’être clairement averties des responsabilités qui leur incombent pour les monuments classés ainsi distingués (article 1er A).

IV - ANALYSE DES ARTICLES

Chapitre I –Utilisation du patrimoine monumental de l’Etat

Article 1 A (nouveau) Conservation et mise en valeur du patrimoine culturel – patrimoine mondial

Introduit en commission par un amendement du sénateur Ambroise Dupont, cet article additionnel reprend les propositions formulées de son rapport pour avis du PLF 2011. Il insère la notion de patrimoine mondial dans le code du patrimoine, afin que les collectivités soient clairement averties des responsabilités qui leur incombent pour les monuments classés au patrimoine mondial.

Le groupe socialiste a voté pour.

Article 1 Création, composition et missions du Haut conseil du patrimoine

L’article insère, au chapitre I du titre I du livre VI du code du patrimoine deux articles L. 611-2-1 et L.611-3 portant création du Haut conseil du patrimoine (alinéa 1er).

- Art. 611-2 du code du patrimoine : il est créé un Haut conseil du patrimoine placé auprès du ministre chargé des monuments historiques, chargé d’établir la liste des monuments « classés ou inscrits » transférables se prononce sur le caractère transférable des monuments dont il est envisagé le transfert (alinéa 2).

A noter que :

- la liste de monuments transférables qui sera établie par le Haut conseil du patrimoine devra tenir compte « notamment » des mêmes critères que ceux qui ont prévalu à l’élaboration de la première liste de transfert (celle annexée au décret n°2005-836 du 20 juillet 2005, pris en application de l’article 97 de la loi de 2004) ; sans doute la liste établie en 2005 sera-t-elle reprise pour les monuments et sites non encore transférés ?

- il n’y a aucune limite fixée dans le temps à la possibilité de demande de transfert.

Le groupe socialiste a proposé trois amendements à l’alinéa 2 précisant :

- que la liste établie par le Haut conseil du patrimoine ne comporte ni les cathédrales et leurs cloîtres, ni leurs palais épiscopaux attenants, ni les abbayes-mères, ni les palais nationaux, ni les monuments d'intérêt national ou fortement symboliques au regard de la Nation (inspiré par les conclusions du rapport de la Commission Rémond). Il est de la compétence du législateur d’encadrer le rôle du Haut conseil du patrimoine et de définir le périmètre des monuments que le Haut conseil du patrimoine pourra déclarer transférables aux collectivités ou à leurs groupements (rejeté).

- que le Haut conseil du patrimoine se prononce sur tous les projets de transfert de monuments par l'État et non sur les seuls projets qu'il a décidé d'analyser ou qui lui sont soumis par le ministre (rejeté).

- que, compte tenu de la durée des baux emphytéotiques, les transferts de gestion effectués dans ce cadre juridique soient être contrôlés, par le Haut conseil du patrimoine, de la même manière que les transferts de propriété (rejeté).

Le Sénat a apporté deux précisions supplémentaires à cet alinéa :

- aucune vente d’un monument classé ou inscrit appartenant à l’Étatne peut se faire sans l’analyse préalable du Haut conseil du patrimoine. (C’est évidemment l’idée qui servait déjà de fil conducteur au rapport n° 599 du Sénat sur le Centre des monuments nationaux et qui justifiait les mesures de « précaution » définies par les articles 1 et 2 de la présente proposition de loi). Il convient de le rappeler de façon explicite pour lever toute ambiguïté ;

- la vente n’étant plus désormais le seul outil dont dispose l’État pour envisager des cessions de droits réels à long terme, les sénateurs ont jugé utile de préciser que l’information du Haut conseil est systématique sur des projets de baux emphytéotiques administratifs(durée supérieure à 30 ans). Ainsi sur le projet de l’Hôtel de la Marine à Paris, il pourrait s’autosaisir.

Il se prononce sur les opportunités de transfert à titre gratuit des monuments historiques (MH)inscrits ou classés (alinéa 4).

Il vérifie l’usage préconisé pour les monuments transférés (alinéa 5).

Il se prononce également sur l’opportunité de déclassement du domaine public soit d’unMH appartenant à l’Etat en vue de sa vente,soit d’unMH ayant fait l’objet d’un transfert à titre gratuit à une ou plusieurs collectivités territoriales en vue de leur revente par les collectivités (alinéa 6).

Cet amendement CRC-SPGG a été adopté à l’unanimité, tous les groupes estimant légitime que le Haut conseil du patrimoine se prononce sur tout déclassement du domaine public de tout MH appartenant à l’Etat.

Un amendement sénatorial adopté à l’unanimité, rappelant l’importance du patrimoine de l’Etat français à l’étranger, prévoit que le Haut conseil du patrimoine veille à la protection des monuments d’intérêt historique appartenant à l’État situés en dehors du territoire français qu’il aura identifié ou dont le projet de vente sui sera soumis (alinéa 7).

Après l’alinéa 7, le groupe socialiste a proposé un amendement prévoyant un mandat renouvelable de trois ans pour les membres du haut conseil du patrimoine (retiré).

Un amendement de la rapporteure définit une nouvelle compétence pour le Haut conseil du patrimoine qui peut demander à l'Etat d'engager une mesure de classement ou d'inscription au titre des monuments historiques afin de protéger un immeuble. Compte tenu de l'étendue du parc monumental de l'Etat, il faut envisager l'hypothèse où un monument n'aurait pas été protégé alors que son intérêt patrimonial le justifierait (alinéa 8)

- Art. L. 611-3 du code du patrimoine : le Haut conseil est composé paritairement de membres des deux assemblées parlementaires notamment de membres des commissions de la culture, des représentants des collectivités territoriales, de représentants des administrations chargées de la gestion du domaine de l’Etat, des monuments historiques et des collectivités territoriales (amendement sénatorial de la rapporteure), de personnalités qualifiées choisies par le ministre en charge des monuments historiques pour leur connaissance en histoire, en architecture et en histoire de l’art.

Ses avis sont motivés(amendement Morin-Desailly), rendus publics (amendement de la rapporteure), et publiés au Journal officiel (amendement CRC-SPGG).

Le pouvoir réglementaire (décret en Conseil d’Etat) sera chargé de préciser la composition - le nombre de membres - et les modalités - de nomination des membres et - de fonctionnement du haut conseil (alinéa 9).

Dans l’esprit des auteurs de la proposition de loi, cette commission est appelée à devenir une « commission Rémond » permanente.

La mise en place de ce Haut conseil du patrimoine constitue un garde-fou dans la mesure oùcette instance veillera sur la destination future des monuments transférés à titre gratuit, notamment en cas de déclassement et que ces avis devraient permettre d’alerter, voire d’éviter, notamment, des usages non conformes à la préservation et à la destination du monument.

Néanmoins, ces consultations sur les déclassements pour vente ne concerneront que les seuls transferts gratuits. Les reventes des monuments préalablement transférés à titre onéreux ne seront soumises à aucun contrôle. Une collectivité pourra ainsi demander à bénéficier d’un transfert de monument à titre payant à la seule fin de spéculation immobilière.

Article 2 Prescriptions culturelles du Haut conseil du patrimoine

Cet article donne mission au Haut conseil du patrimoine de formuler des prescriptions aux propriétaires,utilisateur et gestionnaire de tout monument « susceptible d’avoir une utilisation culturelle ». Ces prescriptions s’imposent au propriétaire, à l’utilisateur, au gestionnaire et à tout détenteur de droits réels sur le monument (amendement de la rapporteure incluant le bail emphytéotique) et figurent dans les documents définissant les conditions d’utilisation, de gestion ou de transfert de ce monument.

On peut s’interroger sur le non rattachement de cet article au code du patrimoine où la disposition devrait figurer ?

Article 2 bis (nouveau) Classement d’ensembles d’objets mobiliers et servitude de maintien in situ

Un amendement de la rapporteure est venu compléter la panoplie d’outils juridiques visant à lutter contre le « dépeçage » du patrimoineet renforcer la portée de l’article 4 de la présente proposition de loi dont c’est également l’objectif. Il prévoit :

- le classement d’ensembles ou de collections d’objets mobiliers. L’objectif est de corriger une lacune de la législation : même si des objets appartiennent à une collection, le classement ne peut s’appliquer qu’à chacun des objets considérés individuellement et la mesure ne peut empêcher ni la division, ni la dispersion de la collection. Or l’intérêt de telles collections est précisément lié au fait que le lien artistique ou historique entre les différents éléments de celles-ci demeure et soit perpétué.

- la possibilité de prévoir une servitude de maintien in situ dans un immeuble classépour des objets ou des ensembles historiques mobiliers classés ayant un tel lien historique ou artistique avec cet immeuble qu’il donne à l’ensemble une cohérence exceptionnelle. En effet, aucune disposition légale ne fait obstacle à ce qu'un propriétaire puisse enlever et vendre non seulement le mobilier proprement dit mais aussi certains des éléments de décor de l'édifice qui lui appartient, même si ceux-ci sont classés (affaire dite des « châteaux vendus à ressortissants japonais » en 1995).

Chapitre II – Centre des monuments nationaux

Article 3 Système de péréquation du Centre des monuments nationaux (CMN)

Rappel :

Le CMN gère, ouvre à la visite, anime, conserve et restaure environ 200 monuments nationaux appartenant à l’Etat dont seule une centaine est ouverte au public. Il peut éventuellement assurer la maîtrise d’ouvrage sur des monuments dont il n’assure pas la gestion mais qui appartiennent à l’Etat.

Avec un budget de 120 millions € par an, le CMN est en grande partie autofinancé grâce à ses recettes tirées des billetteries, de l’édition, de la location d’espaces, des produits dérivés et du mécénat. Il perçoit néanmoins une subvention de la tutelle. Il gère environ 1300 agents sur l’ensemble du territoire ; les monuments qu’il exploite génèrent quelques 8,6 millions de visiteurs annuels.

Le CMN est satisfait par la rédaction issue du Sénat notamment parce que le texte affirme son identité et stabilise le périmètre de son action. Il juge positif que la notion de péréquation financière entre les monuments qu’il gère, ait été introduite dans le Code du patrimoine et que la liste des monuments placés sous sa responsabilité soit précisée par un décret en Conseil d’Etat.

L’article L141-1 du code du patrimoinedispose des missions, du mode de gestion et de financement du Centre des monuments nationaux, établissement public à caractère administratif, placé sous tutelle du ministère de la culture.

Cet article complètel’article L.141-1 du code du patrimoine qui donne mission au CMN d’assurer une « juste répartition » des moyens de fonctionnement entre les monuments dont il assure la gestion, en vertu d’une liste fixée par décret.

On comprend mal quels monuments seront concernés par cette péréquation des moyens ? Seulement certains, apparemment, figurant sur une liste réglementaire. S’agit-il de la même liste que celle précisant les monuments transférables ? Rien n’indique comment et pour combien de temps sera établie la liste alors même que le Haut conseil semble appelé à être une institution permanente et la demande de transfert, une possibilité octroyée aux collectivités, sans limite temporelle ? Pourquoi la liste sera-t-elle toujours établie par le pouvoir réglementaire et non par le Haut conseil du patrimoine, créé par l’article 1er, dont les missions auraient pu être élargies et non restreintes aux seules questions de transfert du patrimoine classé ou inscrit ?

Chapitre III – Transferts de propriété des monuments historiques classés ou inscrits de l’Etat aux collectivités territoriales

Article 4 Définition du caractère transférable des monuments historiques

Cet article ouvre lapossibilité (existant déjà, conformément aux termes de l’article 97 de la loi de 2004) aux collectivités territoriales et à leurs groupements de se porter candidats à un transfert de propriété, en leur faveur, d’un monument classé ou inscrit appartenant à l’Etat, figurant sur une liste établie par décret, après « évaluation » réalisée par le Haut conseil du patrimoine (alinéa 1)

Le transfert d’un monument historique inclura l’ensemble du bien immeuble ou de l’ensemble domanial. Il ne pourra donc être vendu par « appartement » (alinéa 3). En revanche, le transfert pourra se faire avec ou sans les biens meubles que contient le monument (alinéa 2). Il faut espérer que les cas de « dépeçage » de châteaux de leurs mobiliers, plus particulièrement à des fins de commerce (constatées plusieurs fois par le passé, notamment lors de la vente de monuments à des sociétés étrangères), ne deviendront pas monnaie courante du fait de l’ouverture de cette possibilité par la loi.

Le groupe socialiste a proposé un amendement visant à ce que le transfert de l'immeuble s'accompagne du transfert de ces biens meubles lorsque les objets mobiliers que renferme l'immeuble ont été classés conformément à l'article L. 622-1-1 du code du patrimoine. Amendement de coordination avecl'article 2 bis dans le but d'éviter les divisions et dispersions des ensembles ou collections dont l'unité formée avec le monument qui les abrite présente un caractère historique ou patrimonial exceptionnel(rejeté).

Article 5 Conditions de transfert aux collectivités locales

Cet article pose le principe de la gratuité du transfert des monuments historiques mais à condition que la demande de transfert soit accompagnée d’un projet culturel dont la définition reste floue (alinéa 1).

Un amendement de la rapporteure a complété cet article en prévoyant que les autres monuments historiques sont cédés par l’État à titre onéreux dans les conditions applicables aux cessions du domaine de l’État (alinéa 2).

Le groupe socialiste a proposé un amendement visant à interdire la revente d'un monument transféré à titre gratuit (rejeté).

N.B. : actuellement, en vertu de l’article 97 de la loi du 13 août 2004,les transferts de monuments aux collectivités se font « à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d’aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires. ».

L’article L.3111-1 du code général de la propriété des personnes publiquesdispose de l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité des biens du domaine public des personnes publiques.

Quant aux articles L.3112-1, 2 et 3 de ce même code qui concernent les dérogations à ce principe pouvant s’appliquer aux biens relevant du domaine public, ils mentionnent uniquement les possibilités de cession à l’amiable et d’échange, sans déclassement, pour exercice des compétences de la personne publique ou missions de service public, entre personnes publiques ou d’échange avec un bien d’une personne privée, mais, dans ce dernier cas, après déclassement.

Il ne faudrait pas que le dispositif de l’article 5 dénature la destination du monument cédé à titre gratuit et ouvre dangereusement la boîte de Pandore en autorisant le transfert à titre onéreux d’un bien.

Quelle collectivité aura intérêt à s’endetter pour un projet d’acquisition de monument à destination incertain ? A moins d’espérer revendre le bien en faisant un bénéfice auprès d’intérêts privés ?

Si la possibilité de cession à titre onéreux devait être maintenue, le terme « demande de transfert accompagnée d’un projet culturel » devrait donc être précisé pour mieux encadrer cette notion de projet culturel.

N’y a t-il pas risque que l’Etat se retrouvant face à une manne financière soit tenté de brader son patrimoine monumental en faisant déclarer « à objet non culturel », par les ministres compétents, par le Haut conseil du patrimoine et par le préfet de région (cf. article 6), nombre de projets présenté ?

Cet article 5 est inquiétant et pourrait être source decontentieux, de dangers pour la préservation du patrimoine national, d’endettement pour les collectivités et éventuellement constitutif d’une inégalité devant les charges publiques pour celles-ci.

Article 6 Procédure de transfert aux collectivités locales

Cet article précise les modalités administratives s’appliquant aux demandes de transfert des collectivités territoriales.

Plusieurs conditions sont posées à une demande de transfert:

- émaner d’une collectivité territoriale ou de son groupement (alinéa 1) ;

- porter sur un monument classé ou inscritimplanté sur son territoire (alinéa 1) ;

- porter sur un monument jugé transférablepar le Haut conseil du patrimoine (alinéa 1) ;

- être adressée au ministre chargé des monuments historiques(alinéa 1) ;

- être accompagnée d’un dossier précisant l’utilisation(projet culturel, mise en valeur du bâtiment), le financement prévu pour le projet et le mode de gestion dans lesquels elles assumerontla conservation (alinéa 2) ; cet amendement du groupe CRC-SPG souligne que le mode de gestion (délégation de service public, partenariat public-privé,…) est un élément déterminant du dossier qu’il est nécessaire de porter à la connaissance du Haut conseil du patrimoine.

Une fois le dossier déposé auprès du ministre en charge des MH, il est transmis, par celui-ci, au ministre en charge du domaine de l’Etat et au préfet de région compétent ; ce dernier instruit le dossier et avertit les autres collectivités de la région. Parallèlement, le ministre des MH recueille l’avis du Haut conseil du patrimoine sur le transfert, émis au regard du projet présenté (alinéa 3).

Il revient auministre en charge des MH d’accorder ou non le transfert du monument et, le cas échéant, de désigner la collectivité bénéficiaire, après accord du ministre en charge du domaine de l’Etat (alinéa 4).

On notera que la procédure ne comporte aucun délai que ce soit pour la phase d’instruction par le préfet ou pour les octrois d’avis du Haut conseil du patrimoine et d’accords des deux ministres compétents.

Par ailleurs, aucune voie de recours n’est prévue pour les collectivités qui pourraient s’estimer lésées par le transfert d’un bien réalisé au profit d’une autre collectivité de la même région.

Le groupe socialiste a proposé un amendement visant àoctroyer une publicité aux décisions de transfert des monuments aux collectivités et à ouvrir une voie de recours devant le juge administratif aux collectivités qui s'estimeraient lésées par le transfert(rejeté).

Article 7 Convention de transfert à titre gratuit

Cet article dispose des conditions d’élaboration de la convention de transfert conclue entre l’Etat et la collectivité bénéficiaire et des mentions devant y figurer.

La convention décrit le bien transféré, liste les éventuels objets qui s’y attachent, son état de conservation, les travaux notamment de mise aux normes devant être réalisés, les personnels qui y travaillent (alinéa 1).

Si le monument transféré n’a plus d’usage culturel avant le transfert, la convention doit préciser quels personnels seront nécessaires à son fonctionnement futur, lesquels seront transférés (alinéa 2).

Les éventuels travaux nécessaires doivent faire l’objet d’un chiffrage et d’un calendrier de l’aide apportée par l’Etat, dans la convention (alinéa 3).

Laconventionrappelle les obligations liées à l’utilisation culturelle etle projet culturel de la collectivité (alinéa 4).

Le groupe socialiste a proposé un amendement prévoyant l'ouverture au public et la présentation des collections des monuments transférés dont les modalités seront précisées aux termes des conventions. Ces deux mentions dans la convention sont prévues dans le cadre des transferts effectués en vertu de l'article 97 de la loi de 2004(rejeté).

Elle indique quela revente d’un monument acquis gratuitement est soumise aux avis des deux ministres compétents qui peuvent, par décision conjointe, en demander la restitution à l’Etat à titre gratuit (alinéa 5).

Ainsi un double avis sera nécessaire pour assurer la non revente à un propriétaire privé (ou public) d’un bien transféré gratuitement avec possibilité, pour l’Etat, d’en demander la restitution. En revanche, a contrario, tout bien acquis à titre onéreux pourra faire l’objet d’une revente sans aucune consultation préalable !

Le groupe socialiste a proposé un amendement précisant que la convention mentionne l'interdiction de revente d'un monument acquis gratuitement par la collectivité ou par le groupement bénéficiaire(tombé).

Article 8 Transferts de personnels

Un amendement du gouvernement a réécrit cet article qui a pour objet de définir les modalités de compensation des charges de fonctionnement du monument transféré, dont celles correspondant au transfert de personnels, selon des conditions identiques à celles mises en œuvre par la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales au titre du transfert des monuments historiques aux collectivités territoriales.

Par ailleurs, cet amendement a supprimé la compensation relative aux charges d'investissement, ces dernières étant présentées comme susceptibles d'être subventionnées par l'Etat dans le cadre de programmes de travaux éventuels à définir dans la convention de transfert des monuments, à l'instar des programmes quinquennaux mis en œuvre lors de la première vague de transfert des monuments historiques.

Article 9 Suivi du transfert et obligation d’information

Cet article organise le suivi de l’utilisation du monument, une fois celui-ci transféré :

- Le ministre en charge des MH est compétent pour lesuivi de la mise en œuvre des projets culturels et de la restauration des monuments, dans le cadre des conventions à titre gratuit ;

- Le ministre en charge du domaine de l’Etat est compétent pourassurer le conseil juridique de la collectivité bénéficiaire, pendant les trois ans qui suivent le transfert (amendement du groupe socialiste); Le délai d'un an, prévu par la proposition de loi initiale, pendant lequel une collectivité destinataire d'un monument pouvait bénéficier de l'assistance juridique du ministère en charge des domaines était très bref (un an) compte tenu de l'importance des missions nouvelles qui incomberont aux bénéficiaires. Il convenait de le porter à trois ans.

- Le Parlement, par le biais de ses « commissions compétentes » (celles de la culture, des lois ?) est destinataire, tous les 3 ans, d’un bilan gouvernemental sur l’application des transferts ;

Le groupe socialiste a proposé un amendement raccourcissant le délai à deux anscompte tenu des dangers et incertitudes entourant la mise en œuvre des opérations de transfert de monuments aux collectivités(rejeté)

- Les collectivités bénéficiaires sont tenues de faire connaître, par le biais d’un rapport, au Préfet de Région, tout changement significatif concernant le monument (concernant le financement, les personnels ou d’éventuels travaux) ; de façon générale, elles adressent un bilan du transfert, au ministre en charge des MH et aux commissions compétentes du Parlement, tous les 3 ans (alinéa 4).

Le groupe socialiste a proposé un amendement dans le même sens que le précédent (rejeté).

Article 10 Conditions de revente d’un monument transféré gratuitement

Le groupe socialiste a proposé un amendement de suppression de l’article estimant qu’il n'est pas opportun de prévoir la possibilité de déclassement d'un monument historique transféré par l'État à une collectivité territoriale à des fins de revente, qu'il soit acquis à titre gratuit ou à titre onéreux par celle-ci(rejeté).

Rien n’est prévu pour la cession des monuments acquis à titre onéreux, par les collectivités. Tout usage, toute transformation, à l’issue d’une revente, seront ainsi autorisés, de facto et ne seront soumis à aucun contrôle. Une partie du patrimoine national classé ou inscrit pourra se voir attribuer un usage sans aucun rapport avec sa vocation patrimoniale initiale et être bradé, mutilé, transformé, démoli pour les besoins de sa nouvelle destination.

Cet article insère donc deux nouveaux articles (L. 2141-4 et L. 3211-14-1) dans le code général de la propriété des personnes publiques afin d’organiser la revente, par les collectivités, des monuments cédés par l’Etat, à titre gratuit.

Un amendement du gouvernement a réécrit le I et le II.

Le I complète les dispositions s’appliquant aux règles générales de sortie des biens du domaine public en insérant, au chapitre Ier du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du le code général de la propriété des personnes publiques (alinéa 1) :

- Art L. 2141-4 du code général de la propriété des personnes publiques. Il soumet à l’avis conforme préalable du Haut conseil du patrimoine tout projet de déclassement de monument historique cédé gratuitement par l’Etat à une collectivité (alinéa 2).

Le groupe socialiste a proposé un amendement soumettant tout déclassement pour vente d'un monument historique, appartenant au domaine public, à l'avis conforme préalable du Haut conseil du patrimoine, qu'il soit la propriété de l'État, d'une collectivité territoriale ou d'une personne publique et qu'il ait été acquis à titre acquis ou à titre onéreux par le propriétaire (rejeté).

Le IIinsère un nouvel article au § 3 de la sous-section 1 du chapitre 1er du titre 1er du livre II de la troisième partie du même code, consacré àla cession à titre onéreux de biens relevant du domaine privé des personnes publiques.

- Art L. 3211-14-1 du code général de la propriété des personnes publiques :

Cet alinéa prévoit le partage des bénéfices entre les collectivités et l’Etat en cas de revente à titre onéreux intervenant dans un délai de 15 ans après le transfert gratuit d’un monument historique. C’est un alignement sur le traitement des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministère de la défense.

D’ailleurs, l’exposé des motifs de l’amendement du gouvernement est explicite : « la revente d'un monument historique transféré par l'Etat n'étant qu'une modalité particulière d'une cession à titre onéreux d'un bien d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales,…».

C’est une vision ultra libérale de la gestion du patrimoine national et de la culture !

Le groupe socialiste a proposé un amendement de repli supprimant la durée de 15 ans après l’acte de transfert estimant qu’il n'était pas opportun de poser une limitation dans le temps à l'obligation de versement à l'Etat de la plus-value réalisée lors de la revente d'un monument, acquis gratuitement par une collectivité(tombé).

Le IIIprévoit l’annexion au projet de cession d’un cahier des charges (alinéa 5).

Article 11 Principe de non rétroactivité

Cet article prévoit le maintien des dispositifs antérieurs pour les transferts de propriété de monuments effectués sur la base de l’article 97 de la loi de 2004, ou dans le cas du statut spécial de la Corse (article L.4424-7 du code général des collectivités territoriales), ou encore pour les cessions réalisées sur la base de l’article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009(cession à un euro symbolique, par le ministre de la défense aux communes, de terrains militaires désaffectés).

Le groupe socialiste a proposé un amendement (article additionnel après l’article 11) visant àencadrer et contrôler aussi strictement que s'il s'agissait d'une vente les conditions d'exercice de certains baux accordés par l'État sur un monument appartenant à l'État français situé en France ou sur un bien immeuble du domaine public de l'État situé sur le sol d'un état étranger et ce, compte tenu de leur durée(rejeté).

Chapitre IV – Dispositions diverses

Article 12 A (nouveau) Investissement en matière de restauration du patrimoine monumental

Cet article additionnel (amendement de la rapporteure) vise à résoudre deux erreurs techniques identifiées dans la rédaction actuelle de la disposition de l’article L.1111-10 du code général des collectivités territoriales relative aux cofinancements des investissements culturels introduite par la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 :

- La première est purement rédactionnelle : le terme « rénovation » n’est pas employé dans le code du patrimoine qui évoque plutôt les travaux d’entretien, de réparation ou de restauration.

- La seconde est relative à la logique du processus décisionnel : c’est le préfet de région qui a compétence pour délivrer les autorisations de travaux sur les monuments historiques, après instruction des DRAC. Il est donc logique que ce soit lui, et non le préfet de département, qui accorde les dérogations visées au présent alinéa. Il est ici proposé de préciser dans quelles situations les dérogations seront accordées.

Article 12 B (nouveau) Toilettage du code du patrimoine au détour d’une PPL !

Cet article additionnel est issu d’un amendement du gouvernement qui est loin d’être neutre !

Pour des raisons de simplification et de cohérence administrative et scientifique, il est proposé de transférer à la commission régionale du patrimoine et des sites les compétences auparavant dévolues à la commission départementale des objets mobiliers, qui serait dès lors supprimée.

En effet, depuis la RGPP, l'ensemble des services déconcentrés du ministère de la culture et de la communication sont désormais placés sous l'autorité du directeur régional des affaires culturelles, depuis le décret n°2010-633 du 8 juin 2010 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des affaires culturelles. Par ailleurs, les DRAC sont aujourd'hui chargées du contrôle des mouvements ou des aliénations d'œuvres. Dès lors, le transfert des compétences de la commission départementale des objets mobiliers au niveau régional est pleinement fondé pour le gouvernement.

L'abrogation de l'article L.612-2 du code du patrimoine et la mention de l'article L.622-10 dans l'article L.612-1, et réciproquement, permettront cette fusion de la Commission Régionale du Patrimoine et des Sites (CRPS) et de la Commission Départementales des Objets Mobiliers (CDOM), et le transfert à la première de la compétence que la seconde tient de la loi.

Après cette modification de la partie législative du code du patrimoine, le décret du 19 octobre 1971 relatif à la CDOM sera abrogé prochainement comme le décret du 5 février 1999 concernant la CRPS.

Un nouveau décret viendra préciser l'organisation de la nouvelle CRPS, incluant dès lors les compétences de l'ancienne CDOM. Si la codification des décrets de 1971 et de 1999 est entre temps intervenue dans le cadre de la partie réglementaire du code du patrimoine, c'est cette partie réglementaire que viendra modifier le nouveau texte.

Les conservateurs des antiquités et objets d'art, qui étaient chargés de l'animation des CDOM, demeureront au centre du dispositif de la CRPS en matière d'objets mobiliers.

Article 12 C (nouveau) Rectification d’erreurs dans le code du patrimoine !

Cet article additionnel est issu d’un amendement du gouvernement. Il a pour objet de rectifier certaines erreurs contenues dans le code du patrimoine, tenant principalement à des oublis de transcriptions, dans certains articles, des changements de terminologie intervenus entre la loi du 31 décembre 1913 et le code.

Il s'agit également de prendre en compte le remplacement progressif du régime de remise en dotation d'immeubles aux établissements publics, au profit du régime de conventions d'utilisation passées avec le service France domaine.

Article 12 Financement des transferts

Le gouvernement récrit cet article.

D’une part, en supprimant la référence à la dotation globale de fonctionnement comme vecteur de compensation du transfert, ce dernier ayant vocation à être compensé via la dotation générale de décentralisation et en prévoyant une disposition assurant la concomitance entre le transfert des monuments historiques et les compensations correspondantes inscrites en loi de finances.

D’autre part, en levant le gage financier de la présente PPL.

Article 13 Décret d’application

Il renvoie au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions d’application du dispositif.

Pour l’examen à l’Assemblée nationale, le groupe SRC a redéposé les amendements du groupe socialiste du Sénat, complétés par de nouveaux :

- A l’article 1er (alinéa 2) proposant de veiller impérativement au respect des conditions imposées par les dons et legs.

- A l’article 1er, (après l’alinéa 5) proposant que le Haut conseil du patrimoine veille à ce que les dévolutions ne soient pas préjudiciables au système de péréquation financière dont bénéficient les monuments gérés par le Centre des Monuments Nationaux ;

- A l’article 1er (après l’alinéa 6) imposant des prescriptions en matière de présentation au public et de diffusion d’information relative à tout monument transféré sans but culturel.

- A l’article 1er (alinéa 9) précisant la durée du mandat des membres du Haut conseil du patrimoine (5 ans) ;

- A l’article 7 (alinéa 5)précisant que lorsque la collectivité ou le groupement de collectivité bénéficiaire d’une cession à titre gratuit souhaite se dessaisir du monument transféré par l’Etat, la restitution à l’Etat est automatique et se fait à titre gratuit ;

- A l’article 9 (après l’alinéa1), prévoyant que les collectivités territoriales et les groupements de collectivités bénéficiaires d’un transfert de monument à titre gratuit adressent tous les cinq ans au ministre chargé des monuments historiques, un rapport sur la mise en œuvre des prescriptions, l’évolution du projet culturel, des personnels, des travaux et du budget relatifs au monument transféré ;

En cas de non transmission de ce rapport ou d’inobservation des prescriptions de la convention de transfert, la rétrocession à l’Etat du monument transféré est de droit sur simple demande du ministre en charge des monuments historiques.

- A l’article 10 (alinéa 2), instaurant un délai suffisamment long (20 ans) durant lequel toute vente par les collectivités d’un bien transféré à titre gratuit est interdite.

- la suppression de l’article 12 B qui fait disparaître la commission départementale des objets mobiliers du fait de la RGPP.

Proposition de loi relative à la régulation du système de distribution de la presse

I. Présentation des objectifs de la proposition de loi

Cette proposition de loi est issue d’une concertation entre le secteur de la distribution de la presse et le président de la commission Culture du Sénat, Jacques Legendre et le rapporteur « Presse » de cette commission, David Assouline.

Elle modifie le titre II de la loi du 2 avril 1947 dite « loi Bichet » en réformant le Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP) dans sa composition et dans ses missions et prévoit la création d’une nouvelle instance, indépendante, « l’Autorité de régulation de distribution de la presse » (ARDP) qui aura aussi bien compétence en matière de règlement des différents que de validation des normes édictées par le CSMP.

La présente proposition de loi se limite volontairement à rénover le mode de gestion et la régulation du secteur sans toucher aux principes fondamentaux de la « loi Bichet » relatif à la solidarité coopérative. Elle se veut une voie médiane entre les préconisations du Livre vert des Etats généraux de la presse et celles du rapport Lasserre partisan pour sa part d’une réforme centrée sur l’Autorité indépendante, en privilégiant un dispositif bicéphale reposant sur l’autorégulation, tout en garantissant la légitimité des décisions prises et leur assise juridique.

On ne peut que regretter qu’en passant par le truchement d’une proposition de loi, le gouvernement évite :

- de déposer un projet de loi,

- de recueillir l’avis du Conseil d’Etat,

- de présenter une étude d’impact.

De plus, le calendrier contraint et les conditions d’examen de ce texte, première lecture en session extraordinaire et en même temps qu’une autre proposition de loi toute aussi touffue, sont inadmissibles.

Encore plus inacceptable, la volonté de la majorité de faire adopter ce texte « conforme » en première lecture par l’Assemblée nationale, , interdit aux députés tout droit d’amender cette proposition de loi qui ne comprend pourtant pas moins de 90 alinéas.

Au Sénat, le groupe socialiste a voté pour. Seul le groupe CRC-SPG a voté contre.

A l’Assemblée nationale, en commission ACE, le groupe SRC s’est abstenu compte tenu de l’impossibilité d’améliorer cette proposition de loi.

Ø La position des professionnels

Concernant les messageries, les positions de Presstalis et des Messageries lyonnaises de presse (MLP) diffèrent évidemment un peu. La loi « Bichet » a été conçue en premier lieu pour la presse quotidienne. Presstalis se sent à l'aise au CSMP, où son influence est importante. Les MLP, acteur plus jeune, qui distribuent la seule presse magazine - dont il faut cependant savoir que c'est l'activité qui rapporte le plus - souhaitent davantage de transparence, et comptent sur l'action de l'Autorité de régulation.

La CGT est présente dans les deux entreprises, mais son bastion reste Presstalis. La réforme de la gouvernance ne lui pose pas de problème de principe, mais elle s'inquiète fortement des turbulences économiques qui agitent le secteur et ont donné lieu à restructurations et compressions de personnel. Elle souhaite voir impérativement préserver le système coopératif et de solidarité institué par la loi « Bichet ». Le Sénat s’est montré attentif sur cette question et a également souhaité un encadrement strict des conditions des dérogations à l'exclusivité des contrats de groupage, qui doivent demeurer exceptionnelles et ne pas menacer l'équilibre du système coopératif.

Tandis que le rapport Lasserre plaidait pour confier la régulation à une Autorité indépendante, le Sénat a fait le choix d'une responsabilité partagée, pour pousser le CSMP à jouer son rôle d'autorégulation. Le CSMP, doté de la personnalité morale, est satisfait de voir son Autorité renforcée.

Quant aux responsables de la presse quotidienne régionale, ils étaient avant tout soucieux de s'assurer que le texte ne passe pas sous silence l'existence d'autres systèmes autonomes de distribution. Cela a été pris en compte.

Lors des débats au Sénat, il a été évoqué la crainte de voir le CSMP mis sous tutelle d’une Autorité extérieure à la profession, et à l’inverse les craintes des petits éditeurs, de voir une Autorité de régulation qui n’aurait pas assez de pouvoir. Le rapporteur a répondu que « la présente PPL maintenait la prééminence du rôle du CSMP tout en donnant de façon équilibrée des pouvoirs réels à l’ARDP qui ne doit pas être une Autorité de façade ce qui fragiliserait les décisions prises ».

Ø Rappel historique

Avant 1940, les messageries Hachette détenaient le monopole de fait de la distribution de la presse, sur la base de la loi du 29 juillet 1881 qui rendait libres l’impression et le « colportage » (transport et distribution) des journaux.

Cette société de messagerie fonctionnait ainsi sur des bases libérales et décidait de distribuer ou non un titre et aux conditions fixées unilatéralement par elle. Réquisitionnées en 1940 par les Allemands, puis à la libération, par le gouvernement français, les messageries Hachette deviennent en septembre 1944, les Messageries françaises de presse (MFP).

A la suite d’erreur de gestion des dirigeants des MFP, la distribution de la presse est confiée, sur les bases de la loi n°47-585 du 2 avril 1947 dite « loi Bichet », par une commission dite « des 20 » et le groupe Hachette, aux NMPP (Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne, ancêtre de Presstalis) via la SGM (société de gérance des messageries), avec, parallèlement, création à Paris d’une société (la SAEM transport presse). Plusieurs sociétés coopératives sont ensuite créées en province dont ne subsistent aujourd’hui que les MLP.

La législation et la réglementation en vigueur s’appliquant à la distribution de la presse datent donc de l’après-guerre : loi du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques dite « loi Bichet » garantit à tout éditeur de presse de voir son (ou ses) titre(s) distribué(s) :

- le rôle, le statut et le mode de gestion des sociétés de messageries de presse (organes de distribution des titres) sont définis aux termes de ce texte ;

- le Conseil supérieur des messageries de presse est créé par le titre II de cette loi (articles 17 et 18) ; la composition de cette instance ne répond plus aux réalités actuelles du secteur ;

- aucune instance décisionnelle et de règlement des litiges opposant les distributeurs et leurs clients (la presse) n’a été prévue aux termes de la loi.

Ø Les bases légales de la distribution de la presse en France aujourd’hui

Le Conseil supérieur des messageries de pressevoit ses missions définies par les articles 17 et 18 de la loi n°47-585 du 2 avril 1947 : il s’agit d’une instance de contrôle financier (des sociétés de messagerie) et de conseil dans le secteur de distribution et transport de la presse. C’est l’organe consultatif de la profession qui émet des avis et fournit des études. De plus, il coordonne les moyens de transport à longue distance des sociétés de messagerie, conformément aux termes de l’article 17 de la loi du 2 avril 1947 (il s’agit là de sa mission première).

Le CSMP a par ailleurs mis en place une commission d’organisation de la vente qui est en charge du réseau de diffusion.

Les articles 3 à 16 de la loi du 2 avril 1947fixent le statut (société coopérative à capital variable), les missions (opérations de distribution et de groupage des journaux et publications périodiques édités par les associés avec possibilité de déléguer certaines opérations) et le mode de gouvernance des sociétés de messageries de presse (composée de représentants des titres, une société doit comprendre au moins 3 associés, doit être administrée par l’assemblée générale et doit se doter d’un directeur de nationalité française et résidant en France).

En vertu de ces dispositions, il existe aujourd’hui en France deux sociétés de messageries de presse : Presstalis (anciennement NMPP) et lesMessageries lyonnaises de presse.

Jusqu’au printemps 2011, Presstalisest détenu à 51 % par 5 coopératives d’éditeurs et à 49 % par le groupe Lagardère ; elle est née en décembre 2009 des anciennes NMPP créées elles, en 1947.

Presstalis gère actuellement pour presse quotidienne : 21 quotidiens nationaux (12 d'information et 9 hippiques), 80 quotidiens étrangers. Pour la presse magazine : 2 200 magazines français et 1070 magazines étrangers. Elle distribue en France et dans 115 pays environ 3500 titres (2,5 milliards d’exemplaires).

Dernièrement, le groupe Lagardère s’est retiré de la distribution de la presse en cédant ses parts pour un euro symbolique. Il était actionnaire à 49 % dans la structure coopérative qui gère la distribution de la presse. Cela fragilise encore plus l’avenir Presstalis qui de fait, passe d’un statut de SA à celui de SAS (société par actions simplifiée). Elle est dorénavant détenue par deux coopératives, l’une pour les magazines (75 %), l’autre pour les quotidiens (25 %).

Les Messageries lyonnaises de presseont été créées en 1945 ; il s’agit d’une coopérative d’éditeurs qui distribuent ses propres titres : environ 1800, pas de quotidien. Hors marché des quotidiens, leur activité représente 21 % du marché.

La presse quotidienne nationale n’est pas tenue de faire appel à une société de distribution. C’est sur cette base que Le Parisien a fait valoir qu’il ne constituait pas un titre régional mais national afin de sortir du système coopératif de distribution issu de la loi Bichet.

Ø Une législation non adaptée au marché de la distribution de la presse d’aujourd’hui

Les différentes consultations effectuées depuis quelques années ont mis à jour les limites du système de contrôle (Livre vert des Etats généraux de la presse en 2008 puis rapport de Bruno Lasserre de juillet 2009, à la demande du Président de la République).

Bruno Lasserre, dans les conclusions de son rapport, en 2009, a plus particulièrement recommandé la création d’une instance de régulation ne se limitant pas aux seules sociétés de messageries mais intervenant sur un secteur plus large incluant, outre les messageries, les dépositaires et diffuseurs.

Le système français de distribution de la presse est actuellement au bord de l’explosion. Presstalis est actuellement dans une situation financière exsangue. Les deux messageries sont, de fait, souvent en situation de concurrence même si, théoriquement, Presstalis distribue les quotidiens et les MLP plutôt la presse magazine ; tout différend se solde par des mouvements sociaux ou des procédures judiciaires interminables. De nombreux quotidiens songent à quitter Presstalis, à l’instar du précédent créé par Le Parisien pour se faire distribuer par son propre réseau. Les contentieux autour de la distribution de la presse via les deux sociétés de messageries sont nombreux ; on citera notamment certaines « affaires » récentes :

- Le 18 novembre 2010, le Conseil Supérieur des Messageries de Presse a adopté une norme précisant les modalités d’application de la règle du plafonnement (interdiction aux éditeurs de mettre en place trop de papier et d’aller au-delà d’un certain taux d’invendus). Cette décision est contestée par les MLP et le SAEP (syndicat de l’association des éditeurs de presse, représentant 60 éditeurs de petits titres) car aboutissant, selon eux, à déréférencer des titres qui se vendent.

- Début mars 2011, l’UNDP (Union nationale des diffuseurs de presse) a assigné les deux messageries en justice afin d’obtenir l’application de la réforme de l’assortiment (droit pour les marchands de journaux de choisir les titres qu’ils présentent à la vente). La loi de la loi n°47-585 du 2 avril 1947 dispose clairement que tous les éditeurs doivent avoir accès aux réseaux de distributions de la presse (principe de non discrimination dans la distribution de la presse, article 6) mais rien ne figure, aux termes de la loi, concernant la répartition des titres à distribuer chez les vendeurs. Presstalis serait favorable à la mise en place de l’assortiment ; en revanche, les MLP s’y opposeraient.

- Début 2011, Presstalis a décidé de débloquer une aide de 500 000 € pour les kiosquiers parisiens très affectés par la grève de sa filiale SPPS (distribution de la presse et des magazines à Paris et dans 11 communes limitrophes) mais aussi par les blocages dus aux intempéries en décembre 2010.

Ø Les modifications du Sénat

En commission, le rapporteur a déposé 37 amendements (tous adoptés) visant à :

- équilibrer les responsabilités respectives du CSMP et de l'Autorité de régulation, laquelle, au-delà du règlement des différends, doit se voir reconnaître des prérogatives clarifiées, propres à la mettre en mesure d'encadrer effectivement l'activité normative du CSMP, dont la composition aura été largement professionnalisée, ainsi qu'une faculté d'émettre des avis sur la régulation économique du secteur, notamment en matière de contrôle comptable et d'évaluation des barèmes tarifaires.

- compléter les compétences du CSMP en précisant qu'il lui appartient de :

§ veiller au respect des principes de solidarité coopératives en cas de dérogation à l'exclusivité des contrats de groupage ;

§ de travailler à la mise en place d'un système d'information mutualisé permettant à tous les éditeurs de connaître l'historique de leurs ventes, au niveau de chaque point de vente, et de sécuriser la correspondance entre les flux financiers et les flux physiques ;

§ d'instituer une commission spécialisée d'éditeurs chargée de formuler des propositions relatives à l'organisation et au fonctionnement du réseau ;

§ de permettre au commissaire du gouvernement, d’émettre un avis défavorable sur le droit d'opposition à toute décision susceptible de compromettre le caractère coopératif ou l'équilibre financier des messageries de presse ;

§ d'introduire une procédure de consultation publique au sein du conseil, limitée à un mois, pour toute mesure susceptible d'avoir un impact significatif sur le marché de la distribution, afin que toutes les positions, y compris minoritaires, soient connues (article 18-4 de la loi « Bichet »).

- préciser que toutes les dispositions de portée générales prises par le CSMP seront obligatoirement transmises à l'Autorité de régulation, qui seule décidera de leur conférer un caractère exécutoire (garantie d'indépendance et d'impartialité dans le contrôle des normes applicables au secteur). L'Autorité de régulation pourra adresser des recommandations sur les modifications à apporter et, sur proposition du président du CSMP, ne rendre exécutoire qu'une partie des dispositions soumises à elle. Un silence de six semaines vaudra approbation tacite.

- unifier le contentieux relatif à la distribution de la presse en le renvoyant à la seule juridiction judiciaire. Les décisions rendues exécutoires par l'Autorité de régulation pourront ainsi être attaquées devant la Cour d'appel de Paris et les décisions individuelles devant la juridiction civile ou commerciale territorialement compétente.

- conférer à l'Autorité de régulation la faculté d'émettre des avis sur la qualité du contrôle comptable des messageries, assuré par le CSMP, ainsi que sur l'évolution de leurs conditions tarifaires. Confier cet avis au CSMP, eu égard à la présence majoritaire d'éditeurs en son sein et au rapport de force entre les deux messageries principales, ne serait pas judicieux : le CSMP se trouvant juge et partie, ses décisions pourraient être attaquées devant les juridictions françaises et à Bruxelles, pour suspicion d'entente.

En séance, le gouvernement a déposé 5 amendements (dont 1 a été retiré) visant à :

- rétablir la présence parmi les trois membres composant la future Autorité de régulation (ARDP) d’un magistrat de la Cour des comptes, aux côtés d’un conseiller d’Etat et d’un magistrat de la Cour de cassation, en lieu et place de la personnalité indépendante désignée par le président de cette Autorité, pour bénéficier de compétence en matière financière (article 18-1 3° nouveau de la loi du 2 avril 1947).

- placer le commissaire du gouvernement en situation de pouvoir émettre un avis défavorable, lorsqu'il l'estime fondé, à l'exercice du droit d'opposition du CSMP.

- préciser le dispositif de communication de saisines par l’Autorité de la concurrence à l’ARDP (Cette dernière émet un avis sur les saisines).

- limiter à 6 mois la période transitoire avant l’adoption de nouvelles dispositions concernant la rémunération des agents de la vente.

Le rapporteur a déposé 2 amendements qui ont été adoptés.

II. Analyse des articles

Le texte, loin de régler l’ensemble des problèmes de distribution de la presse, ne modifie la loi Bichet qu’à la marge afin de réformer le statut (article 2) et la gestion du secteur (article 3) du Conseil supérieur des messageries de presse et d’élargir ses pouvoirs (article 4). Est également créée une Autorité indépendante, l’Autorité de régulation de distribution de la presse (instance exécutoire et d’arbitrage, ne disposant d’aucun pouvoir normatif (articles 2 et 4). Le CSMP se trouve donc renforcé dans ses pouvoirs et son indépendance alors qu’est créée une Autorité indépendante à pouvoirs très limités, répondant d’abord aux injonctions du Conseil.

Article 1

L’article 1 modifie le titre II de la loi n°47-585 du 2 avril 1947

Rappel : le titre II est actuellement intitulé : « Conseil supérieur des messageries de presse » ; il comporte deux articles : 17 (missions du CSMP) et 18 (composition du CSMP)

Le titre s’appellera désormais : « Conseil supérieur des messageries de presse et Autorité de régulation de distribution de la presse ». Il s’agit donc d’un article de coordination.

Article 2

Cet article modifie l’article 17 de la loi du 2 avril 1947 qui dispose des missions du Conseil supérieur des messageries de presse : coordination des moyens de transport de la presse employés par les sociétés de messagerie, « faciliter » l’application de la présente loi et contrôle comptable des sociétés.

Le nouveau dispositif complète cet article qui devient un article chapeau introduisant les deux instances en charge du contrôle de la distribution de la presse :

- Le CSMP qui obtient un statut jusqu’à présent non précisé : il s’agira désormais d’une personne morale de droit privé ce qui lui donnera plus de marge dans ses modalités de fonctionnement.

- L’Autorité de régulation de la distribution de la presse, nouvellement créée par ce texte, arbitrera les différends relatifs au fonctionnement, à l’organisation ou à l’exécution des contrats des sociétés coopératives.

Ces deux Autorités devront toutes deux veiller au« respect de la concurrence et des principes de liberté et d’impartialité de la distribution ».

L’idée de création d’une Autorité de régulation a été évoquée lors des Etats généraux de la presse, en 2008 et, depuis, reprise à son compte par le ministre de la culture et de la communication, Frédéric Mitterrand. Ce dernier a annoncé sa création, lors du congrès annuel de l’Union nationale des diffuseurs de presse (UNDP), fin février 2011.

En commission, le rapporteur a fait adopter :

- un amendement rédactionnel visant à prévenir toute confusion entre le réseau du système coopératif de distribution de la presse et le réseau de distribution autonome mis en place par la presse quotidienne régionale, pour lequel le Conseil supérieur des messageries de presse et l'Autorité de régulation de la distribution de la presse n'ont pas vocation à intervenir (alinéa 2).

- un amendement visant, par coordination avec l’article 4, à compléter, dans l'article 2, le libellé des principales missions de l'Autorité de régulation de distribution de la presse. Toutes les décisions de portée générale prises par le Conseil supérieur des messageries de presse devront obligatoirement être transmises à l'Autorité de régulation de distribution de la presse qui seule décidera de leur conférer ou non un caractère exécutoire (alinéa 3).

- un amendement consacrant au sein de l’article 2 relatif aux missions fondamentales des instances de régulation du système de distribution de la presse, le nécessaire respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques caractéristiques du système mutualisé de distribution de la presse (alinéa 4).

Article 3

Cet article modifie l’article 18 de la loi n°47-585 du 2 avril 1947 qui fixe la composition du CSMP.

A l’heure actuelle, le Conseil supérieur des messageries de presse comprend 27 membres issus des catégories socioprofessionnelles suivantes :

- les représentants de 6 ministres (Premier ministre, affaires étrangères, chargé du commerce, des transports, des postes et de l’information) ;

- 3 représentants des sociétés de messageries désignés par les organisations représentatives ou, à défaut, par l’assemblée générale ;

- 9 représentants des organisations professionnelles de presse ;

- 2 représentants des dépositaires de presse désignés par les organisations représentatives ou, à défaut, par l’assemblée générale ;

- 1 représentant des entreprises commerciales concourant à la distribution de la presse ;

- 3 représentants des personnels des messageries ;

- les 2 présidents de société de transport (celui d’Air France, celui de la SNCF) ;

- le président de l’organisation professionnelle la plus représentative des transporteurs par route ;

Le président du CSMP est élu pour un an par les membres. Il est rééligible.

Le présent articlesupprime la représentation des représentants des ministères et des entreprises de transport. Comme il s’agit d’une instance interprofessionnelle, les représentants de l’Etat n’y ont pas leur place.En revanche,la représentation des catégories intermédiaires (diffuseurs, distributeurs) est renforcée.

Le CSMP comportera désormais 20 membres nommés par arrêté ministériel :

- 9 représentants des éditeurs de presse sur proposition des organisations représentatives (comme précédemment) ;

- 3 représentants des sociétés de messageries sur proposition des assemblées générales des sociétés coopératives de messageries de presse (amendement du rapporteur en commission) (alinéa 3) ;

- 2 représentants des entreprises commerciales et des messageries de presse concourant aux opérations matérielles de la distribution de la presse sur proposition des assemblées générales de ces entreprises ou messageries (amendement du rapporteur en commission ouvrant une possible représentation des MLP) (alinéa 5) ;

- 2 représentants des dépositaires de presse sur proposition des organisations représentatives ou, à défaut, par l’assemblée générale (comme précédemment) ;

- 2 représentants des diffuseurs de presse sur proposition des organisations représentatives ou, à défaut, par l’assemblée générale (cette catégorie n’était pas représentée au CSMP jusqu’à présent) ;

- 2 représentants des personnels des messageries sur proposition des organisations représentatives (contre 3 précédemment).

Il est précisé que le président est élu au sein des membres du conseil pour une durée de 4 ans (contre 1 an précédemment), renouvelable sans limite (amendement du rapporteur en commission pour revenir à la situation actuelle) (alinéa 9).

En cas de vacances d’un membre du Conseil, il est procédé à son remplacement pour la durée du mandat restant à courir. Le rapporteur a supprimé une phrase excluant de l’application de la règle de renouvellement, un mandat exercé pendant une durée inférieure à 2 ans (alinéa 13).

Diverses dispositions transitoires sont prévues pour tenir compte des pertes de qualité et des périodes transitoires.

Est ouverte la possibilité de constituer des commissions spécialisées aidées d’experts extérieurs au Conseil (amendement du rapporteur) afin de pouvoir faire appel au savoir et à l'expérience professionnelle de personnalités qualifiées, comme c'est déjà le cas dans nombre de sous-commissions du CSMP (alinéa 14).

Article 4

Cet article insère 16 articles additionnels après l’article 18 de la loi n°47-585 du 2 avril 1947 afin defixer la composition de la nouvelle Autorité de régulation, la répartition des compétences et les relations entre celle-ci et le CSMP ainsi que les différentes règles communes s’appliquant à ces deux instances.

Article 18-1

Cet article fixe la composition de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse :

Elle comprend 3 membres (un conseiller d’Etat, un magistrat de la Cour des comptes et un magistrat de la Cour de cassation, désignés par leur Autorité hiérarchique (premier VP du Conseil d’Etat et premiers présidents des 2 cours). Ces membres élisent leur président en leur sein. Le mandat de4 ans n’estni révocable, ni renouvelable (texte de la PPL initiale rétabli par un amendement du gouvernement en séance). Le rapporteur avait fait adopter en commission un amendement remplaçant le magistrat de la Cour de comptes par « une personnalité indépendante désignée par le président de l’Autorité de la concurrence à raison de sa compétence en matière de droit de la concurrence » (alinéa 5).

Des incompatibilités sont prévues avec celles de membre du CSMP, et avec une fonction ou un mandat dans une entreprise de presse.

Des dispositions transitoires sont prévues pour tenir compte des pertes de qualité, des vacances et des périodes transitoires.

Article 18-2

La majorité des membres est requise pour que les deux instances puissent délibérer (alinéa 13) ; prépondérance de la voix des présidents en cas de partage égal des voix (alinéa 16).

Article 18-3

Obligation de réserve et secret professionnel requis pour les membres des deux instances etpour les experts consultés, pendantun an après cessation de leurs fonctions,(alinéa 15).

Article 18-4

Désignation, par le ministre de la communication, d’un commissaire du gouvernement pour siéger, avec voix consultative, auprès du CSMP : celui-ci a le pouvoir de faire inscrire à l’ordre du jour du conseil toute question relative à la distribution de la presse et à faire procéder à une deuxième délibération en cas d’ « atteinte aux objectifs la présente loi ».

Article 18-5

Il incombe aux sociétés de messagerie de financer les dépenses de fonctionnement des deux instances. En commission, le rapporteur a fait adopter un amendement visant à ce que les indemnités que ces organismes pourraient être tenus de verser à des particuliers en cas de litige, soient à la charge de la profession puisque qu’ils édictent des décisions de portée générale ou à caractère individuel intervenant dans la régulation du système de distribution de la presse (alinéa 20).

Les deux instances élaborent un règlement intérieur. Les deux présidents ont la capacité d’ester en justice.

Article 18-6

Cet article dispose des missions du CSMP qui sont élargies et précisées dont :

- la détermination des conditions et moyens de distribution de la presse et contrôle de ceux-ci : la distribution doit être « optimale » pour la presse d’information politique et générale (alinéa 24) ; elle doit se faire dans des conditions non discriminatoires pour les autres catégories de presse (alinéa 25) ;

- la définition d’un code de bonnes pratiques (alinéa 26). Un amendement du rapporteur précise que toute dérogation à l'exclusivité du groupage au bénéfice d'une messagerie de presse ne pourra être aménagée que dans le nécessaire respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques caractéristiques du système mutualisé de distribution de la presse et ce, afin d'éviter aux éditeurs la tentation de s'assurer au meilleur coût la part la plus rentable de la distribution tout en laissant celle de la part la moins rentable au système coopératif.

Un amendement du rapporteur en commission confère au CSMP compétence pour élaborer un schéma directeur du réseau des dépositaires et des diffuseurs de presse, pour donner plus de visibilité à sa stratégie d'aménagement et d'évolution du réseau de distribution et permettre aux différents acteurs de la distribution de mieux anticiper les restructurations du secteur (alinéa 27).

Un amendement du rapporteur en commission vise à assurer la transparence de l'information au bénéfice des éditeurs. Le CSMP doit œuvrer à la mise en place d’un système d’information mutualisé permettant à tout éditeur d’avoir accès à tous les stades de la chaîne de distribution aux informations sur les quantités distribuées aux points de vente et les performances de leurs titres (alinéa 28).

Un amendement du rapporteur en commission précise qu'il reviendra à une commission spécialisée composée d'éditeurs - héritière de l'actuelle commission du réseau - d'élaborer les décisions relatives à l'organisation du réseau de distribution de la presse, qui devront être entérinées par le CSMP. Seule une commission spécialisée, pouvant se réunir à un rythme régulier et fréquent, semble constituer le cadre approprié pour l'élaboration de telles mesures (alinéa 29).

- la délivrance d’un certificat d’inscription aux agents de vente (définis parl’article 11 de la loi du 27 janvier 1987 comme les « concessionnaires globaux, les dépositaires centraux, les marchands vendant directement au public - sous-dépositaires, marchands en kiosque, en terrasse et en boutique - et les vendeurs colporteurs de presse qui doivent être déclarés ») (alinéa 30) ; fixation de leurs conditions de rémunération et de leurs contrats-type (leur rémunération est actuellement déterminée, conformément aux termes del’article 11 de la loi du 27 janvier 1987, « en pourcentage du montant des ventes desdites publications réalisées par leur intermédiaire, dans des conditions fixées par décret ») (alinéa 32).

Un amendement du rapporteur en commission confie au CSMP, conformément au rapport Mettling, dans le cadre de sa mission de contrôle comptable, la responsabilité de veiller à ce que les sociétés coopératives de messageries de presse, bénéficiant d'aides publiques au titre de la distribution de la presse quotidienne d'information politique et générale, opèrent une distinction claire entre la distribution des quotidiens et celle des magazines. Ceci afin de s'assurer de l'usage conforme de ces aides publiques (alinéa 33).

Le gouvernement en séance a réécrit cet alinéa afin de placer le commissaire du Gouvernement en situation de pouvoir émettre un avis défavorable, lorsqu'il l'estime fondé, sur l'exercice du droit d'opposition du CSMP. Il a jugé que la proposition du rapporteur placerait le commissaire du Gouvernement dans une position délicate, ne lui permettant pas de jouer, dans des cas qui resteront très exceptionnels, son rôle d'ultime garant du respect des principes fondamentaux de la loi (alinéa 34 du texte examiné).

Un amendement du rapporteur en commission préconise la sollicitation de l'avis de tous les acteurs concernés pour définir les bonnes pratiques professionnelles de la distribution de la presse, et que de celui des organisations professionnelles (alinéa 36).

Un amendement du rapporteur en commission créée un nouvel article 18-6 bis dans la loi du 2 avril 1947. Il autorise le CSMP à organiser une consultation publique, d'une durée maximale d'un mois, sur toute mesure susceptible d'avoir un impact significatif sur le marché de la distribution de la presse, sur le modèle de ce qui vaut aujourd'hui pour l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes(alinéa 38).

Article 18-7

Cet article dispose des relations entre le CSMP et l’Autorité de la concurrence avec prépondérance du rôle du CSMP:

- saisine de l’Autorité par le CSMP des faits constituant des pratiques anticoncurrentielles dont il a connaissance ;

- communication au CSMP par l’Autorité de toute saisine concernant son champ de compétences et saisine pour avis de celui-ci sur les questions de distribution de la presse.

Un amendement du rapporteur en commission prévoit que les deux Autorités de régulation sectorielle doivent pouvoir saisir l'Autorité de la concurrence (alinéa 40).

Un amendement du rapporteur en commission prévoit que seule l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, en tant qu'Autorité publique indépendante, doit être informée des contentieux en cours par l'Autorité de la concurrence. Elle émet un avis (amendement du gouvernement en séance) sur les saisines. En outre, l'Autorité de la concurrence doit pouvoir saisirpour avis aussi bien le CSMP que l'ARDP de toute question relative au secteur de la distribution de la presse. Une saisine contentieuse, opposant deux acteurs de la profession, ne saurait être transmise à une instance professionnelle rassemblant des représentants de tous les acteurs, des messageries aux syndicats, et donc éventuellement des parties ou des acteurs concernés, même si les membres du CSMP sont tenus à la confidentialité (alinéa 41).

Article 18-8

Saisine du procureur de la République de toute infraction dont ils ont connaissance par les présidentsdu CSMP et de l’Autorité de régulation de distribution de la presse.

Article 18-9

Rapport d’activité et d’application de la loi annuel du CSMPavec éventuelles propositions adressées au gouvernement et au Parlement ;

Compétence du CSMP pour émettredes avis ou études à la demande du Parlement ou du gouvernement.

Article 18-10

Soumission au CSMP pour procédure de conciliation, préalablement à tout contentieux, de tout différend concernant la distribution ou les contrats des agents de vente.

Possibilité, pour les parties concernées, de demander à l’Autorité de régulation la reconnaissance d’un accord de conciliation.

Article 18-11

Procédure juridictionnelle en cas d’échec de laprocédure de conciliation dans les deux mois :

Un amendement du rapporteur en commission fixe un délai d'un mois aux parties pour soumettre leur différend à l'Autorité ou à la juridiction compétente. Passé ce délai, il reviendra au président du CSMP, et non à l'assemblée générale du CSMP pour des raisons évidentes de délai, de saisir éventuellement l'Autorité (alinéa 48).

- Saisine soit de l’Autorité de régulation par les parties ou le Conseilqui se prononce, par décision motivée, dans un délai de 2 ou 4 mois après avoir auditionné les personnes qu’elle juge nécessaire (alinéa 49), soit du juge. Si l’une des parties ne se conforme pas à la décision de l’Autorité, celle-ci saisit le TGI ou le tribunal de commerce qui se prononce par ordonnance (alinéa 51).

En cas de différend portant sur des pratiques anticoncurrentielles, l’Autorité de la concurrence saisie par l’Autorité de régulation peut se déclarer compétente, ce qui entraîne le dessaisissement de l’Autorité de régulation de distribution de la presse (alinéas 52 et 53).

La Cour d’appel de Paris est compétente pour connaître, dans un délai d’un mois, des recours – non suspensif (sauf décision contraire du juge) - en annulation ou en réformation contre les décisions de l’Autorité de régulation (alinéa 53).

Un pourvoi en cassation peut être formé dans un délai d’un mois (alinéa 55).

Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions d’application du présent article (alinéa 56).

Article 18-12

Les décisions de portée générale que le CSMP souhaite rendre exécutoires, si elles traitent de la distribution optimale et de manière non exclusive, de la mise en œuvre de conditions non discriminatoires, des bonnes pratiques dans la distribution, de la rémunération des agents de vente ainsi que l’établissement du cahier des charges du système d’information des messageries et de leurs clients, sont transmises avec un rapport au président de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse

Un amendement du rapporteur en commission rend obligatoire la transmission à l'ARDP de toute décision de portée générale prise par le CSMP, afin que l'Autorité décide ou non de la rendre exécutoire. Il précise que les décisions de portée générale prises par le CSMP peuvent l'être non seulement en application de l'article 18-6, mais aussi dans le cadre de sa mission générale visant à assurer le bon fonctionnement du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau (alinéa 57).

Elles deviennent exécutoires par accord tacite de l’Autorité dans un délai de six semaines (au lieu d’un mois, amendement du rapporteur). Tout refus de l’Autorité doit être motivé. Une nouvelle délibération peut être demandée par le CSMP. Les recours sont formés devant le Conseil d’Etat (alinéa 58).

Un amendement du rapporteur en commission permet à l'Autorité de régulation d'adresser au CSMP des recommandations pour l'amener à modifier sa décision, le dialogue entre les deux instances devant être constructif (alinéa 59).

Un amendement du rapporteur en commission autorise l'ARDP à ne rendre exécutoires que certaines dispositions de la décision qui lui est soumise, répond au même objectif et vise à prévenir les blocages (alinéa 60).

Un amendement du rapporteur en commission vise à unifier l'ensemble du contentieux des actes relatifs à l’organisation et au fonctionnement du système collectif de distribution de la presse, dans un souci de bonne administration de la justice, en le confiant dans sa globalité à la juridiction judiciaire (alinéa 61 à 63).

Article 18-13

La proposition de loi initialeédictait queleConseil d’Etat était compétentpour connaitre des manquements aux obligations résultant de l’application des dispositions del’article 18-12.

Le rapporteur a modifié cet article 18-13 en :

- précisant que comme le président de l'ARDP, le président du CSMP doit être autorisé à saisir la justice en cas de manquement constaté aux obligations résultant des décisions du CSMP rendues exécutoires (alinéa 64).

- en le coordonnant avec l’alinéa 61(premier président de la cour d’appel).

Un amendement du rapporteur en commission créée un nouvel article 18-14 dans la loi du 2 avril 1947 qui confie à l'ARDP le soin de formuler un avis sur la qualité du contrôle comptable des messageries de presse exercé par le CSMP, sans cependant transmettre à l'ARDP le contrôle comptable - ce que le CSMP ne souhaitait pas (alinéa 66).

Un amendement du rapporteur en commission créée un nouvel article 18-15 dans la loi du 2 avril 1947 qui prévoit que l'ARDP, avant la fin du premier semestre de chaque année et après consultation du CSMP, formule un avis sur l'évolution des conditions tarifaires des sociétés coopératives de messageries de presse (alinéa 67).

Article 5

Abrogation du titre III de la loi du 2 avril 1947 ; il s’agissait « Du sort des biens des anciennes messageries Hachette ».

Article 6

Cet article abroge l’article 11 de la loi n°87-39 du 27 janvier 1987 (DMOS) « au plus tard dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi » (amendement du gouvernement en séance).

Rappel : cet article définit les agents de vente et fixe leurs modalités de rémunération (cf. article 4, art 18-6). Si le texte del’article 18-6de la proposition de loi confie au CSMP le soin d’organiser la profession d’agent de vente, il ne la définit pas et ne prévoit pas davantage de la faire définir par cette instance ; on peut donc s’étonner qu’aucune définition ne soit désormais prévue par la loi.

Article 7

Supprimé

Pour l’examen à l’Assemblée nationale, le groupe SRC a déposé des amendements sur des points sur lesquels il lui semblait indispensable de débattre :

- A l’article 4, un amendement de suppression de l’alinéa 26 qui remet en cause la mutualisation des moyens permettant la péréquation des coûts et l’accès aux mêmes prestations pour les vents au numéro (rejeté).

- A l’article 4 (alinéa 26), un amendement prévoyant que le Conseil supérieur des messageries de presse statuera au cas par cas pour toute demande de dérogation à la loi « Bichet » en vue d’une distribution indépendante du système coopératif (rejeté).

- A l’article 4, un amendement supprimant l’alinéa 67 qui prévoit que l’ARDP formule un avis sur les conditions tarifaires des sociétés coopératives de messageries de presse. Cette disposition (non prévue par la PPL initiale) remet en cause la souveraineté des sociétés coopératives telles que prévues par la loi « Bichet » qui soumet les barèmes à l’approbation de leurs assemblées générales (rejeté).